----世界银行工作报告（前言、概述与第10章）

前言

我们生活在机会极端不公平的世界上，这种不公平既存在于各国内部，也存在于国与国之间。就连生命这个基本的机会也非常不公平：瑞典只有不到0.5%的儿童在年满一周岁之前死亡，而莫桑比克却有将近15%的儿童活不到一周岁。在萨尔瓦多国内，受过教育的母亲所生婴儿的死亡率为2%，而文盲母亲的婴儿死亡率却高达10%。在厄立特里亚，最富裕五分之一人口的儿童免疫注射率接近100%，而最贫穷五分之一人口的儿童免疫注射率仅为50%。

儿童无法选择自己出生的环境，然而儿童的生命以及儿童为本国发展作出贡献的能力却受到环境的重大影响。正因为如此，《2006年世界发展报告》（第28个年度发展报告）将重点放在探讨公平在发展进程中的作用。“公平”的定义是两项基本原则。第一项是“机会公平”，即：一个人一生中的成就应主要取决于其本人的才能和努力，而不是被种族、性别、社会及家庭背景、或出生国等因素所限制。第二项原则是“避免剥夺享受成果的权利”，尤其是享受健康、教育、消费水平的权利。

对于大多数人而言，公平本身就是一项重要的发展目标。然而，本报告进一步通过证据表明：广泛分享经济和政治机会对经济增长和发展也具有至关重要的作用。

通过增加机会，将可有力地加强本行发展战略的第一个支柱，即“改进所有人的投资环境”。通过在发展中强调经济因素和政治因素的相互依赖性，还有助于加强本行发展战略的第二个支柱，即“赋予权利”。本报告显示：这两个支柱在促进发展方面并不相互独立，而是相辅相成。我希望本报告在帮助我们以及我们的发展伙伴理解、设计、执行发展政策方面发挥重大的影响力。

世界银行行长 保罗 D. 沃尔福威茨，

致谢

本报告由Francisco H.G. Ferreira和Michael Walton领导的一个核心编写小组执笔编写，编写小组成员还包括Tamar Manuelyan Atinc、Abhijit Banerjee、Peter Lanjouw、Marta Menéndez、Berk Özler、Giovanna Prennushi、Vijayendra Rao、James Robinson和Michael Woolcock。此外，Anthony Bebbington、Stijn Claessens、Margaret Ellen Grosh、Karla Hoff、Jean O. Lanjouw、Xubei Lou、Ana Revenga、Caroline Sage、Mark Sundberg和Peter Timmer也对编写工作作出了重要贡献。编写小组还得到Maria Caridad Araujo、Andrew Beath、Ximena del Carpio、Celine Ferre、Thomas Haven、Claudio E.Montenegro和Jeffery C. Tanner的协助。编写工作是在François Bourguignon的总体指导下进行的。

Anthony B.Atkinson、Angus Deaton、Naila Kabeer、Martin Ravallion和Amartya Sen为本报告的编写提供了大量精辟的建议，编写小组对他们表示由衷的感谢。世界银行内部和外部的许多人士也提供了有益的意见，这些人士的姓名见列于《书目注释》部分。发展数据集团（Development Data Group）协助编制了数据附录，并负责编制了《世界发展主要指标》。加拿大、欧洲共同体、芬兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等多个捐款人出资设立的专项计划信托基金“改变现状知识项目”为许多背景研究工作提供了支持。

编写小组为撰写本报告进行了范围广泛的咨询工作，其中包括在阿姆斯特丹、贝鲁特、柏林、开罗、达喀尔、日内瓦、赫尔辛基、海得拉巴、伦敦、米兰、内罗毕、新德里、奥斯陆、渥太华、巴黎、里约热内卢、斯德哥尔摩、东京、威尼斯和华盛顿举行研讨会，举行以波哥大、布宜诺斯艾利斯、墨西哥城和东京为分会场的视频会议，并就本报告的草稿进行了在线讨论。编写小组希望藉此机会感谢参与上述研讨会、视频会议和讨论的人士，他们当中包括研究人员、政府官员以及非政府组织和私营部门机构的工作人员。

Rebecca Sugui担任编写小组执行助理，Ofelia Valladolid担任项目助理，Madhur Arora和Jason Victor担任编写小组助理，Evangeline Santo Domingo担任资源管理助理。Bruce Ross-Larson担任总编。世界银行出版办公室在Susan Graham和Monika Lynde的指导下协调了本报告的装帧设计、编辑和制作工作。

概述

1. 以2000年同一天出生的两个南非儿童为例。黑人女孩恩塔比森出生在东开普省（Eastern Cape）农村地区的一个贫穷家庭，家里距开普敦大约700公里，母亲没有接受过正规教育。白人男孩彼得出生在开普敦的一个富裕家庭，母亲毕业于开普敦附近的名牌大学斯坦陵布什大学（Stellenbosch）。

2. 在恩塔比森和彼得出生的那一天，他们的家庭状况是他们无法选择的：无论是种族、父母的收入和教育水平、出生在城市还是农村，还是他们自己的性别。但是统计显示，这些先天的背景因素对他们的生活将产生重大的影响。恩塔比森在一岁前死亡的概率为7.2%，彼得为3%，前者比后者高两倍还多。彼得的预期寿命为68岁，恩塔比森为50岁。彼得可望接受12年的正式教育，恩塔比森可望接受的正规教育不超过1年。[1]恩塔比森的一生可能要比彼得贫困得多。[2]长大后，她用上清洁的水、卫生设施或上好学校的可能性都小于彼得。因此，这两个孩子充分发挥人类潜力的机会从一出生就存在巨大的差别，而这并不是孩子本人的过错。

3. 这种机会上的不平等，导致为南非的发展作贡献的能力也存在不同。由于母亲在妊娠期间营养状况较差，恩塔比森出生时的健康状况可能也较差。因为社会性别、家庭地理位置、教育条件的不同，彼得获得能够让自己充分发挥天赋的教育的可能性要大得多。即使恩塔比森是个有出息的孩子，在25岁的时候有一个很好的商业构想（例如一种可以增加农业产量的创新方法），她也会发现，要说服银行以合理的利率借钱给她创业，难度要大得多。相反，彼得如果也有一个同样很好的构想（例如为前景看好的软件设计改进版的方法），因为有一张大学文凭，很可能还有一些抵押物，会发现取得贷款要容易得多。南非正在向民主体制转型，恩塔比森有投票权，也就可以间接影响南非政府的政策 ，在种族隔离时代，黑人是没有投票权的。但是种族隔离时代遗留下的机会不平等和政治权力不平等的影响，在一段时间内还会继续存在。从这样（根本性）的政治变革到经济社会状况的变化，还有很长的路要走。

4. 在南非的彼得和恩塔比森之间，人生机会存在如此惊人的差异，但是与南非平均水平和较发达国家公民之间的差距相比，却又是相形见绌。以同一天出生在一个普通瑞典家庭的斯万为例，看一看他出生时握着一把什么样的牌。他在一岁以内死亡的可能性非常小（0.3%），预期寿命为80岁，比彼得多12岁，比恩塔比森多30岁。他可能接受11.4年的教育—比南非的平均水平多5年。除了受教育年限的差别，更有教育质量的差别：在八年级的时候，斯万参加一种具有国际可比性的数学测验，预计分数为500分，南非学生的平均分数却只有264分—低于经济合作与发展组织（OECD）国家测验分数的中位数，差距超过两个标准差 。恩塔比森极有可能永远也上不到八年级，也没有机会参加这个测验。[3]

5. 国籍、种族、社会性别和社会群体造成的人生机会差别极不公平，许多读者的恻隐之心都会油然而生。这种差别还可能导致人类潜力被浪费，以至错失发展机会。正是因为如此，《2006年世界发展报告》对公平与发展之间的关系进行了分析。

6. 这里所说的公平，是指在追求自己所选择的生活方面，个人应享有均等机会，而且最终不应出现极端贫困的结果。这里的主要意思是说，在一些根本性的方面，公平和追求长期富足是相辅相成的。促进公平竞争环境的制度和政策（公平竞争环境是指在成为在社会上活跃、政治上有影响力和经济上有生产力的角色方面，社会所有成员都享有类似的机会）有益于促进可持续增长和发展。增加公平，在两方面有助于减少贫困：对总体的长期发展发挥潜在的有利作用，以及为任何社会的较贫困群体提供更多的机会。

7. 公平与繁荣之所以是相辅相成的关系，原因可以分为大两类。首先，发展中国家有许多市场失效的领域，特别是信贷、保险、土地和人力资本的市场。市场失效造成资源未必流向回报最高的地方。例如，有些能力特别强的儿童，例如恩塔比森，可能无法完成小学教育，能力较差的却可以上完大学。农民耕种自有田地时可能比耕种佃田更卖力。有些发展中国家效率较高的初级农产品和纺织品生产者无法进入某些经合组织市场，缺乏技能的贫穷工人前往较富裕国家打工的机会也受到极大的限制。

8. 当市场缺失或市场不完美时，财富和权力的分配会影响投资机会的分配。最理想的解决办法是纠正市场失效；如果无法纠正，或纠正的成本太高，某些形式的再分配（获得服务的渠道、资产或政治影响力）可以提高经济效率。

9. 公平与长期富足之所以可以是相辅相成的关系，其第二类原因是，如果经济和政治的不平等程度高，在经济制度和社会安排上，会系统性地偏向于影响力较大者的利益。这种不平等的制度会产生经济成本。如果在人身权和财产权的强制执行方面有选择性，而且预算分配主要偏向于有政治影响力者，公共服务的分配偏向于富人，那么中等和较贫穷人群的天赋都无法得到发挥。在这种情况下，社会从整体看很可能效率较低，并错失创新和投资的机会。在全球层次上，如果发展中国家在全球治理方面的发言权很小或根本没有发言权，那么对较贫穷国家而言，规则可能就是不恰当的，并且成本高昂。

10. 因为经济、政治和社会不平等往往存在长期的代际自我复制，因此机会和政治权力不平等对发展带来的负面影响，其伤害性更大。我们把这种现象称为“不平等陷阱”。来自财富分配底端家庭的弱势儿童与来自较富裕家庭的儿童相比，接受高质量教育的机会也不相同。因此，这些弱势儿童成年后的收入预期也较低。因为穷人在政治进程中的发言权较小，所以穷人与自己的父辈一样，影响公共开支决策以改善自己子女求学所在的公立学校的能力也较低。这样一来，学习成就低下的状况就会周而复始，代代循环。

11. 财富的分配，与将人、社区和国家划为统治群体和被统治群体的社会身份之间存在紧密的相关性。这种统治和被统治的形态持续存在，是因为权力的显性和隐性使用会加固经济和社会差别。为了保护本阶层的利益，精英阶层会采用微妙的方式，例如在婚配和亲缘制度上采取排斥性的做法，以及不太微妙的方式，例如恶性的政治操纵或明确诉诸暴力。

12. 这种政治、社会、文化和经济上盘根错节的不平等现象，会扼杀阶层间的流动性。这种不平等与日常生活紧密相联，因此难以破除。精英阶层会将这种不平等固定化，边缘化和被压迫群体则往往会将这种不平等内部化，从而导致穷人难以找到摆脱贫困的道路。因此，不平等陷阱可能相当的稳定，往往代代相传，长期存在。

13. 本报告凸显出不同形式的不平等之间的相互作用，以这种方式记述这些不平等陷阱的顽固性。报告用证据说明了就可持续发展和减少贫困而言，机会不平等是对人类天赋的浪费，是有害处的。此外，报告还提出了政策建议，核心是竞争环境公平化这个广泛的概念—政治和经济环境的公平以及国内和国际环境的公平。如果象恩塔比森这样的孩子所拥有的机会远远少于彼得或斯万这样的孩子，而且这种情况对总体发展进程带来伤害，则通过公共行动来增加那些选择最有限者的机会，是具有合理性的做法。

14. 首先，有三个重要的因素需要考虑。第一，虽然更公平的竞争环境往往可以缩小学习成绩、健康状况和收入方面的结果不平等，但政策的目标并不在于保证结果平等。相反，即使有真正的机会平等，由于喜好、天赋、努力和运气的不同，结果总是存在一些差别。[4]收入差别之所以在促使人们投资于教育和物质资本、促使人们去工作、促使人们冒险方面起到重要的作用，也是这个道理。结果当然重要，但是我们之所以关心结果，主要是因为结果对绝对贫困有影响，而且在塑造机会方面起到作用。

15. 第二，机会的质量至关重要，这意味着公共行动的中心应该是资产、经济机会和政治发言权的分配，而不是直接干预收入的不平等。通过增加对最贫穷人群的人力资源投资，以更平等的方式提供更多的公共服务和信息，保证所有人的财产权，以及提高市场的公平性，政策可以从竞争环境的公平化入手，促进从“不平等陷阱”向平等和发展的良性循环的转变。但是经济竞争环境的公平化政策也面临很大的挑战。在影响政策议程的能力方面存在不平等：弱势群体的利益可能永远得不到反映或代表。如果政策对特权构成挑战，强势集团可能会设法阻碍改革。因此，要增加公平的政策取得成功的可能性，在经济竞争环境公平化的同时，同样要努力推动国内政治竞争环境的公平化，增进全球治理的公平性。

16. 第三，在公平和效率之间，在政策层面可能存在各种短期的取舍。人们对这种取舍已给予充分的确认和详尽的记载。政策制定者在评估各种政策的优劣时，所使用的成本效益计算模式（往往是不自觉的计算模式），往往会忽视增进公平所带来的长期效益（此类效益虽然难以衡量，但确实存在）。增进公平意味着经济运行的效率更高，冲突更少，信任更多，制度更合理，同时对投资和发展方面具有动态的效益。如果忽视这些效益，政策制定者的最终选择就可能不够注重公平。

17. 但是，根据相同的道理，有意增进公平者也绝不能忽视短期的取舍。如果收入再分配计划对投资和生产的课税过重，挫伤了个人的积极性 ，会有损于创新、投资和发展。在公平的名义下推行设计不当的政策，忽视对个人的激励，最终严重影响发展进程，而不是促进发展竞争，这种事例在二十世纪的历史中俯拾皆是。必须掌握好平衡，兼顾个人激励措施的直接成本和促进社会凝聚的长期效益，建立具有包容性的制度，提供广泛的机会。

18. 结合本地情况对政策设计进行仔细的评估，历来是一个重要的原则，但是无论是诊断还是政策，都必须完全以公平因素作为核心。这并不是要提出一个新的框架。相反，这意味着整合和扩大现有的框架：公平是投资环境和还权于民的核心，通过影响制度和具体的政策设计发挥作用。有些人注重公平本身的价值，有些人则主要关心公平在世界银行减少绝对贫困这个使命方面所发挥的工具性作用。

19. 本报告认可公平的内在价值，但目的主要是记述关注公平对长期发展的重要性。报告分三部分。

• 第一部分的内容是分析国家内部和国家之间存在机会不平等的证据。本文分析了一些对机会不平等进行量化的尝试，但我们更多是依据先天特征（例如性别、种族、家庭背景和出生国家）导致各人群之间结果高度不平等的证据来证明存在机会不平等的现象。

• 第二部分分析公平的意义所在。除了内在动机之外，这个部分还讨论了两个影响渠道（在市场不完美时机会不平等带来的影响，以及不平等对社会所建立制度的质量的影响）。

• 第三部分分析如何通过公共行动实现政治和经济竞争环境的公平化。在国内方面，分析了对人力进行投资、扩大司法公正、土地和基础设施的享受范围、促进市场的公平性。在国际方面，分析了在全球市场的运行和全球市场运行的管辖规则方面的竞争环境公平化，同时通过提供援助，协助贫穷国家和穷人提高自身禀赋。

本概述的其余部分摘要介绍主要的结论。

国家内部和国家之间的不公平

20. 从平等的角度看，机会的分配要比结果的分配更为重要。但是机会本身是可能性，而不是现实，因此比结果更难观察和度量。

国家内部的不平等包括多个方面

21. 机会不平等很难直接量化，但是对巴西进行的分析还是可以提供一个大概的说明（第2章）。1996年的收入不平等分为两个部分，一是来源于个人无法控制的四个先天因素的不平等（种族、出生地区、父母的教育程度和出生时父母的职业），另一个是其他决定因素造成的不平等。在工人收入的总体差别中，有四分之一来源于这四个先天因素。需要指出的是，在机会的决定因素中，还有其他在出生时已先天决定的因素（例如性别、家庭财富或小学的质量），在这里没有加以考虑。因为在对不平等进行“分解”时没有考虑这些变量，所以这里的结果可以看作是对巴西机会不平等的下限估计。

22. 然而，先天性（同时也是与道德无关的）因素所决定的不仅仅是未来的收入。教育和健康都具有内在价值，并影响个体参与经济、社会和政治生活的能力。几乎在所有地区的人口中，儿童面对的学习机会和过上健康生活的机会均存在巨大的差别，主要取决于资产拥有量、地理位置或父母的教育程度。各国富人和穷人在享受一揽子基础免疫服务方面的差别之大，从中可见一斑（图1）。

23. 在享受服务方面存在巨大的不平等，例如埃及几乎每个人都能获得一揽子基础免疫服务（左侧），而乍得有超过40%的儿童无法享受这些服务（右侧）。另外，国家内部的差别，可能与样本中各国之间的差别一样大。例如在厄立特里亚，最富裕的百分之二十人口中，儿童几乎完全可以获得免疫服务，而最穷的百分之二十人口中近半数儿童被排除在服务范围之外。

24. 在世界许多地方，还长期存在严重的性别差异。在东南亚的一些地方，特别是中国农村和印度西北部的某些地区，生命机会的大小，仅取决于一个先天特征：性别。这些地区出生的男婴远远多于女婴，部分原因是性别选择性的流产和出生后的不同照顾。在世界许多地方（尽管不是所有地方），男孩的入学率也高于女孩。此外，发展中国家数以亿计的残疾儿童，其所面对的机会与身体健全的同辈人有非常大的差别。

25. 图1 贫富对儿童免疫的巨大影响

数据来源：作者依据人口健康调查（DHS）的数据自行计算

连续的桔黄色线表示每个国家无法享受基础免疫服务计划的儿童的总体百分比，两个终点分别表示在资产拥有量分布中，最高的百分之二十和最低的百分之二十人口中，无法享受基础免疫服务计划的儿童百分比。

注：*表示最贫穷的百分之二十人口中，儿童获得免疫服务的比例高于最富裕的百分之二十人口。

26. 这些不平等通常与个体的“能动性”有关，即社会经济、文化和政治因素决定的、塑造自身周围世界的能力。此类差别造成在制度和规则上出现对权势较大、特权较强群体有利的偏差。在现实当中，这种情况有多种多样的体现形式，例如在印度农村中，要改变世袭的种姓，可能性很小，又例如在厄瓜多尔，奇楚亚人经常遭到歧视。不同群体在权力和地位上持续性的差别，可能会内化为将不平等永久化固定下来的行为、志向和喜好。

27. 机会不平等还存在代际传递。如果父母较贫穷、社会地位较低，子女在教育、健康、收入和社会地位方面的机会也较差。这一点从年龄很小的时候即开始存在。在厄瓜多尔，无论来自哪个社会经济群体，三岁儿童的词汇识别测验分数基本相同，与标准的国际基准人群的测验分数很接近。但是到了五岁，相对于国际基准人群，除了属于最富裕群体的儿童和父母受教育程度最高的儿童，其他儿童的测验分数均全面下降（图2）。父母受教育年限为0至5年的儿童，与父母受教育年限为12年或更多的儿童，在词汇识别能力上如此巨大的差别，在他们一旦进入小学后很可能转变为学习成绩上的巨大差别，并且以后可能继续存在。在富裕国家也观察到代际不流动性：来自美国（均等机会是美国的一大神话）的新证据显示，社会经济地位的代际继承性很高：最新的估计显示，收入为全国平均水平一半的家庭，要达到全国平均收入水平，要花五代人的时间 。[5] 不流动性在低收入非洲裔美国人身上体现得作为明显。

图2 人生的机会在幼年时即已确定

厄瓜多尔三至五岁儿童的知识增长，因家庭背景的不同而存在极大的差别

数据来源：Paxson and Schady (2005a)。

注：词汇识别测验（TVIP）分数的中间值（测验分数为衡量西班牙语词汇识别能力的指标，参照国际标准进行标准化）为纵坐标，儿童年龄（以月为单位）为横坐标。对年龄（以月为单位）进行中值分数的范氏（Fan）回归进行估计，带宽为3，用所得结果使各具体月龄的中值数据曲线趋于平滑。

存在巨大的全球不公平

28. 如果说许多国家内部存在很大的机会不平等，那么从全球层面上看，机会不平等的程度更是令人吃惊。第3章分析了国家间的差别，首先是生命本身的机会：每1,000个美国婴儿中，在一岁以内死亡的有7个，而每1,000个马里婴儿中，有126个会在一岁以内死亡。存活下来的婴儿，不仅仅在马里，在非洲许多地区和亚洲和拉丁美洲的较贫穷国家，所面对的营养风险也要远远大于富裕国家的婴儿。如果他们去上学—发展中国家有超过4亿成年人从未上过学—学校会比欧洲、日本和美国儿童的学校差得多。学校质量低，营养不足，再加上儿童不上学可以工作挣钱，许多孩子很小就辍学。非洲撒哈拉沙漠以南地区1975年至1979年间出生的人当中，平均的学校教育年限仅为5.4年。在南非，这个数字增加为6.3年；在经合组织国家，这个数字为13.4年。

29. 教育和健康方面存在如此大的差别，再加上使用基础设施和其他公共服务方面存在的巨大不平等，富国和穷国在私人物品的消费机会方面存在巨大差别也就不足为奇了。平均年消费开支，按购买力平价（PPP）计算，尼日利亚为279美元，卢森堡为17,232美元。这意味着卢森堡的普通公民，平均占有的货币资源是普通尼日利亚人的62倍。在普通的尼日利亚人要负担营养足够的一日三餐都为难的时候，购买市场上最新一代的移动电话却是卢森堡的普通公民都不需要太多操心的事。因为国家之间的人口流动限制比国内内部的人口流动限制要严格得多，因此与国家内部的结果不平等相比，国家之间的结果不平等与机会不平等的关联性可能大得多。

30. 全球的不平等趋势已经发生了变化。1960年至1980年间，各国在预期寿命方面的差距显著下降 ，原因是世界最贫穷国家人民的预期寿命显著增加（图3）。出现这个良好的变化趋势，是因为医疗卫生技术的全球推广，以及世界上死亡率最高的一些地区在医疗卫生工作方面作出了重大的努力。但是，自1990年以来，艾滋病毒/艾滋病的蔓延（主要是在许多非洲国家）和转型经济体（主要在东欧和中亚地区）人口死亡率的上升，致使早期取得的一些成果付诸东流。艾滋病危机造成一些世界最贫穷国家人口出生时平均预期寿命大幅下降，与较富裕社会之间的差距急剧增加。

图3艾滋病危机爆发之前，平均预期寿命延长，趋向于更为平等

平均预期寿命的人口加权国际分布（1960–2000）

来源：Schady (2005)。

31. 在上学受教育方面，不平等程度在世界各地也一直在下降，在大多数国家内部和大多数国家之间，不平等程度都在下降，绝大多数国家的平均受教育年限都呈现增加趋势。这也是一个良好的变化趋势，但学校教育的质量依然令人担忧，因此现在还没有理由自满自足。

32. 尽管我们关心的主要问题是机会不平等，但是国家间在收入或消费方面的巨大差别，必然也会影响出生在不同国家的儿童所享有的人生机会。出生时平均预期寿命和学校教育年限的变化趋势是一致的，至少在1990年之前是这样，但收入和消费却呈现不同的变化趋势。尽管近年来的变化趋势很大程度上取决于具体所选择的概念（第3章有详尽的讨论），但是在1980年代中国和印度踏上快速的经济增长轨道之前，全球的收入差距一直在逐渐扩大（图4）。

33. 对于世界上个人之间的总体不平等，可以分解为国家间差别和国家内部差别两部分。十九世纪初，国家间差别相对较小，但是到二十世纪末，国家间差别在总体不平等中已经占到较大的比例。如果把中国和印度排除在外，全球不平等程度一直在不断扩大，原因是大多数其他低收入国家和富裕国家之间的差距越来越大。

34. 图4 因为中国和印度的发展，收入差距不断扩大的长期趋势开始扭转

来源：作者根据Bourguignon and Morrisson (2002)的数据自行绘制。

为什么公平是发展的重要影响因素？

35. 国家内部和国家间长期存在的这些不平等为什么具有重要的影响？第一个原因是，这些不平等盘根错节，相当顽固，意味着在经济、社会和政治方面，有些群体的机会一直都少于其他公民。大多数人都认为这种过分的不公平是有损公平观的，特别是受影响的个人对此无能为力（第4章）。这一点，不仅符合许多政治哲学的教义，也切合现行的国际人权体系。世界主要宗教的核心道德和伦理教义都包括对公平的关注，尽管许多宗教也是造成不公平的根源，历史上一直都是与不平等的权力结构联系在一起。另外，有实验性的证据表明，许多人，但不是所有人，除了关心个人的切身福祉之外，在行为方式上也关注公平的。

36. 机会不平等和程序不公平之所以受到如此多的关注，上述这些内在原因是重要的因素，但本报告的主要焦点并不在这方面，而在于公平与发展之间的工具性关系，其中特别强调这种工具性关系发挥作用的两个渠道：市场不完美时，机会不平等带来的影响；以及不公平对一个社会所建立制度的质量造成的后果。[6]

37. 当市场不完美时，权力和财富的不平等转化为机会的不平等，导致生产潜力遭到浪费，资源分配丧失效率。在许多国家，市场的运行并不完美，无论是因为内在的失效（例如与信息不对称有关的失效），还是因为政策带来的扭曲效应。宏观经济个案分析表明，资源在不同生产选择之间的分配效率低下，往往与财富或地位的差别有关（第5章）。

38. 如果资本市场完美运行，投资与财富分配之间不应该存在关联：任何人只要有可以获利的投资机会，都能够借钱来筹集资金，或通过出售企业的股权来筹集资金。但是几乎在每个国家（发达国家和发展中国家），资本市场都远非完美：信贷按配额分配给潜在的客户，不同借款人的利率有很大的差别，并且在贷款人和借款人之间，信贷行为也无法与违约风险或影响贷款人预期回报的其他经济因素挂钩。 例如，在印度的克拉拉邦和泰米尔纳德邦，贷款金额越大，利率越低，而在肯尼亚和津巴布韦，不同贸易群体之间的利率差别也无法用风险差别来解释。[7]在墨西哥，规模最小的非正式经济部门企业，资本回报率远远高于大型企业。

39. 由于缺乏明晰的产权，土地集中拥有的历史和不完美的租借市场，造成土地市场也存在不完美之处。在加纳，由于妇女对土地的占用权得不到充分的保障，造成土地的休耕时间过短，无法保持土壤质量，从而造成土地生产力逐步下降。

40. 人力资本的市场也不完美，原因是父母代替子女做决定，而且身处地点、见识以及性别、种姓、宗教或种族方面的歧视都影响预期的投资回报率。歧视和角色定位（这些都是促使群体间的不平等自我复制的机制）会打击受歧视群体中个人的自尊心、上进心和表现。这些都会降低个人的发展潜力和为经济作出贡献的能力。

41. 最近在印度进行的一项研究以令人惊讶的证据说明了角色定位对个人表现的影响。实验内容是要求不同种姓的儿童做一些简单的练习，例如解迷宫，并且根据成绩提供实际的金钱奖励。实验的主要成果是，如果实验主持者不公开宣布儿童的种姓，则低种姓儿童的成绩与高种姓儿童并驾齐驱，如果宣布种姓，则前者的成绩会显著降低（图5）。如果在现实世界中天赋受到类似的抑制，就意味着社会角色定位会造成潜在产出的损失。

图5 宣布种姓后儿童成绩的变化

数据来源：Hoff and Pandey (2004)。

注：此图所示为在多个不同的实验中，低种姓和高种姓儿童正确解出的迷宫数量，参加实验的儿童来自多个印度村庄。前两组实验和最后三组实验的差别之处在于奖励方式：前者是根据正确解出迷宫的数量发给奖金（计数制），后者是向解出迷宫数最多者发给奖金（锦标制）。

42. 经济和政治不平等与制度的发展受阻有关联。不公平对长期发展过程产生影响的第二个渠道就是塑造经济和政治制度（第6章）。制度决定对人的激励和制约，并提供市场运行所需的环境。不同的制度，是复杂的历史过程的结果，这些过程反映一个社会中不同个人和群体的利益和政治影响力结构。从这个角度看，出现市场不完美并不一定是偶然的，而可能是因为市场以特定的方式分配收入或权力。按照这种观点，在社会制度问题上就会出现社会冲突，会促使控制权力的人采用对自己有利的方式来塑造制度。

43. 这里的核心观点是，权力的不平等会形成将权力、地位和财富的不平等永久化的制度，这种情况通常也不利于长期增长所依赖的投资、创新和冒险。良好的经济制度在根本上是公平的：社会要繁荣，就必须创造促使绝大多数人口进行投资和创新的激励机制。但是，要出现这样的公平的经济制度，必要条件就是权力分配不存在高度的不平等，并且对公职人员行使权力进行制约。国家间对比数据的基本规律以及历史记述都表明，那些走上促进持续繁荣的制度化道路的国家，是因为政治影响力和权力平衡的公平度增加，才走上了这种制度化道路。

44. 对欧洲在北美和南美各殖民地的早期制度和长期发展道路进行比较，可以提供一个范例。南美的殖民地当年到处都有充裕的非技术劳动力，有大量的美洲土著和外来的非洲奴隶，与采矿技术和大规模种植园农业结合在一起，为建立土地所有权和政治权力高度集中的资源采掘型等级制社会提供了经济基础。相比之下在北美，劳动力的稀缺使得引入等级制社会结构的类似尝试未能得逞，但其中不包括农业气候条件使奴隶制具有经济可行性的地方，例如美国的南方地区。在美国的北方地区，因为存在对自由劳动力的竞争，建立了不平等程度较低的土地所有制模式，企业出现较快的扩张，识字率和基础教育也得到快速提高。最终形成的经济和政治制度长期保持稳定，对长期经济发展带来了积极的促进作用。

经济和政治竞争环境的公平化

45. 我们在世界各地观察到的经济和政治不平等，有一部分来源于机会的不平等。无论是从内在性还是从工具性角度看，机会的不平等都是不利的。机会不平等会加剧经济效率的低下、政治冲突以及制度的脆弱性。从中可能得出哪些政策上的启示？相对于世界银行、其他多边机构和许多国家的政府目前已经采纳的减贫方案，这些政策启示是否意味着应采纳不同的方案？

46. 我们认为，从公平的角度出发分析问题，可以改进减贫方案。与大多数其他人相比，通常穷人的发言权小、收入低、享受的服务少。如果社会更加公平，为所有人提供更好的机会，穷人可以得到“双重红利”。第一，机会的增加，穷人更多地参与发展过程，可让穷人直接受益。第二，提高公平程度，可以改善制度，更有效地管理冲突，包括穷人的潜在资源在内，社会上的所有潜在资源都可以得到更好的利用，因此发展过程本身也会更加成功，更有弹性。反过来，贫穷国家经济增长速度的提高也有助于减少全球的不平等现象。

47. 收入差距增加，减贫的增长弹性下降，这说明了让穷人更多地分享经济增长成果的意义所在。换句话说，如果初始的收入差距较小，（同样幅度的）增长对减少贫困的影响要大得多。平均而言，对于收入差距小的国家，按每天1美元的贫困线计算，平均收入每增长1个百分点，贫困率可降低4个百分点。在收入差距大的国家，平均收入增加，贫困率几乎没有下降。[8]促进公平的政策也会减少贫困率，通过扩大穷人的机会直接减少贫困，通过更高水平的持续发展间接减少贫困。

48. 从公平角度出发分析问题，在发展政策制定方面提供了三个新的视角，至少是三个往往被忽视的视角：

• 第一，最好的减贫政策应涉及对主导群体的影响力、特权或补贴进行再分配。政治权力畸形集中带来高度不平等的财富分配，从制度渠道推行基础广泛的个人权利和财产权可能受到阻碍，从而导致服务提供和市场运转出现扭曲。除非迫使主导群体向机会较少的群体出让发言权、影响力和政治资源，否则不可能改变这种状况。[9]

• 第二，这种提高公平程度的（权力、政府开支受益权和市场准入权）再分配往往能够提高效率，但是在政策设计上也需要评估各种可能的取舍方案。某些时候，通过提高税率来筹集经费增设面向最贫穷人口的学校，会极大地打击人们的进取心或投资动力（具体程度取决于税率的高低），以致应该停止。在作出此类需要权衡取舍的政策选择时，应充分考虑提高公平程度所带来效益的价值。如果从长期看，除了改进学校教育所带来的眼前的具体好处之外，通过增加用于面向低种姓儿童的学校的开支，可以削弱社会上的角色定位模式化心理，并随之提高学生的成绩，那么就不应忽视这些收益。

• 第三，将增长政策和具体旨在实现公平的政策割裂开来是错误的。机会分配和增长过程，两者不是孤立的关系。影响一个的政策也会影响另一个。这不是说，每项政策均需要对公平逐个考虑：例如，对某项贸易改革带来的不公平效应，最好的处理方式未必总是调整贸易政策本身（这种方式可能导致贸易政策更容易被操纵），而是通过社会安全网、劳动力流动和教育方面的配套政策进行处理。关键在于总体的一揽子政策和相关程序的公平性。

49. 对发展经验的分析清楚地表明，总体政治状况居于核心位置，为近年来强调以治理和赋权的做法提供了依据。但是，就政治设计问题提出建议，既不是世界银行的本职任务，也不是世界银行的比较优势所在。相反，在总结政策启示方面，鉴于政策设计需要考虑更广泛的社会和政治环境，并且问责机制影响着发展的有效性，因此我们的着眼点是发展政策的核心领域。

50. 经济政策的确定无法脱离社会政治现实，因此政策的设计、导入或改革方式与具体提出的政策建议具有同样的重要性。如果某个特定群体因政策改革而遭受损失，这个集团就会抵制政策改革。如果这个群体能量强大，通常就会颠覆改革。因此，改革的可持续性可能取决于能否将关于改革造成的分配后果的信息公诸于世，可能还取决于能否形成从改革中受益的中间群体和较贫穷群体的联盟，从而直接或间接“ 赋权” 于相对弱势的社会成员。

51. 政策的实施也有技术性的一面。正如我们强调在作出政策选择时需要充分考虑再分配的长期效益一样，对政策选择的成本也要充分考虑。关注公平并不改变以下状况：资产征用（即使是因为解决历史上受剥夺的宿怨）可能对未来的投资带来负面后果；边际税率高，可能会让人丧失工作的积极性；或采用通货膨胀的方式弥补财政赤字往往导致累退型的隐含税制、经济组织混乱以及投资和增长减速。 简而言之，一定不能让关注公平成为经济政策效率低下的借口。

52. 本报告分四大部分讨论了公共行动在经济和政治竞争环境公平化中发挥的作用。其中三个部分涉及国内政策：投资于人的能力；扩大获得司法公正、土地和基础设施的渠道；以及促进市场的公平性。第四个部分从市场准入、资源流动和治理方面探讨了增进全球公平的政策。

53. 本报告在通篇的讨论中，一方面力求具体和实用性，一方面又要尊重最佳的具体政策组合取决于国家的实际情况这一事实。苏丹在教育上面对的挑战与埃及不同。拉托维亚和玻利维亚公共部门改革的最优次序不可能完全相同。中国和莱索托实行卫生融资改革的能力也存在差异。因此，要提出具体详细的政策建议，总是需要在国家甚至国家以下的地区层次上进行。因此，以下所述的所有内容都保留了一定程度的通用性，应进行相应的和谨慎的解读。

人的能力

54. 儿童早期开发。在许多发展中国家，国家提供服务的行动放大而不是缩小了人出生时的不平等。制定公共行动方案有一个指导原则，即人获得能力尽管反映人的喜好、品位和天赋，但驱动力并不是出生时的状况。

55. 认知能力发展的差别从很小的年龄就开始扩大（参见图2），因此儿童早期开发措施可能是促进机会均等的核心所在。有证据表明，对儿童早期成长的投资对儿童的健康和学习准备度的影响很大，可为日后的人生带来重要的经济回报，往往大于对正规教育和培训的投资。

56. 在牙买加对身高不足的儿童（年龄9至14个月）进行了一项试验，结果发现这些儿童的认知能力发展程度低于正常体重儿童。通过补充营养和定期接受精神鼓励，这方面的劣势得到了弥补。24个月后，获得了更好的营养和更多激励的儿童，在智力发展上差不多已经赶上在出生时身高正常的儿童（图6）。这说明在减小最劣势人群与社会标准人群的机会差距方面，果断和设计完善的公共行动可以发挥多么大的作用。在最贫困人群的儿童时代早期进行投资，有助于竞争环境的公平化。

图6 通过早期干预弥补发展差距

鼓励并补充营养

来源：Grantham-McGregor and others (1991)。

注：发展指数是基于儿童发展中的四种行为与认知能力指标的过程指数。月数是指儿童开始进入试验后的时间，通常选取九个月大的儿童进入此项试验。

57. 学校教育。公平化应贯穿整个学校系统。在正式教育中旨在实现机会均等的行动，需要确保所有儿童至少掌握参与社会和当今全球经济所需要的基本技能。即使在哥伦比亚、摩洛哥和菲律宾这样的中等收入国家，从具有国际可比性的测验分数的判断，大多数完成基础教育的儿童在学习成绩上都达不到足够的水平（第2章和第7章）。

58. 学校教育的普及性非常重要（特别是在非常贫穷的国家），但是在许多国家只是问题的一小部分。普及学校教育，需要辅以供应方政策（目的是提高质量）和需求方政策（目的是纠正家长的行为，家长因为各种原因在子女的教育上投资不足的可能性）。对供应方并没有什么灵丹妙药，这里提供一些建议：提高教师的积极性；提高学校物质基础设施的基本质量；以及研究和实施各种教学方法，以提高自主学习能力差的学生的学习成绩。

59. 在需求方，目前有大量的证据表明，助学金与出勤率挂钩可以发挥很大的作用。从孟加拉到巴西，这种转移支付的效果很好，往往对女生的作用更大。另外，目前已经有前景看好的策略，可以在受排斥群体中普及教育（例如保加利亚在罗马族中普及教育的维丁模式）以及通过补习教育来提高后进学生的成绩（例如印度在20个城市使用年轻女性作为编外教师的巴尔萨基计划）。诚如《2004年世界发展报告》所言，建立学校和教师对学生、家长以及更广泛的社区负责的制度能够有助于确保有效的服务提供行为。

60. 健康。在健康服务提供领域，减少不平等和经济扭曲现象有两个方面。第一，许多情况下，在范围广泛的服务提供领域，存在溢出效应，受益范围超出直接受益人：免疫、供水和卫生设施以及个人卫生和儿童保健方面的信息宣传。在这些领域，由公共部门保证服务的提供是合理的做法。通过提供需求方补贴，可以促进人们对母婴保健服务的使用，消除可能存在的信息问题，墨西哥的机会计划即是如此。

61. 第二，灾难性健康问题的保险市场全面失效。（这里的“灾难性”是相对于家庭承担直接成本和收入损失的能力而言。）传统的供应方模式是依靠公立医院，但效果极差，特别是对贫穷群体和受排斥群体。效果较好的方式是由公共部门提供服务，或规定向所有人提供某种保险。这方面的例子包括：哥伦比亚的风险共担机制，到印度尼西亚和越南的医疗卡制度，以及泰国的“30铢”普遍医疗保险计划。与教育一样，这些干预也需要配合激励措施，促使服务提供者积极回应所有群体的服务需求。

62. 风险管理。社会保障体系通过为人们提供安全网的方式改变人们的机会。除健康状况恶劣之外，宏观经济危机、工业重组、天气和自然灾害都可能制约投资和创新。尽管在大多数国家，许多非贫困人口都有陷入贫困的风险，但是穷人承受冲击的能力是最差的，通常情况下从风险管理结构获得的保护也是最不完善的。建立更广泛的社会保障体系可协助防止当前的不平等（有时候是因为运气欠佳造成的）成为宿命并导致未来的不公平。社会安全网一方面可以刺激家庭从事回报较高、风险也较高的活动，另一方面也有助于弥补产生失败者的改革的不足。

63. 社会安全网一般是针对三个群体：有工作的穷人、被视为无工作能力或不情愿工作的人、以及特殊的弱势群体。如果社会安全网的设计切合每个国家的具体现实，可以将这三类群体中针对个人的干预合并在一起，建立一个有效的普遍公共保险体系。在这样一个体系中，每个受到负面冲击以及生活水平跌落到预定标准以下的家庭都有资格从国家获得某种形式的资助。

64. 通过税收促进公平。要成功地通过干预手段来促进竞争环境的公平化，要求具备足够的资源。良好的税收政策的主要目的在于动员充足的资金，同时尽可能少地扭曲激励机制和损害增长。税收会改变个人在工作与休闲、消费与储蓄之间的选择，从而带来效率成本，因此大多数发展中国家最好的做法可能是避免征收高额的边际所得税，而是依赖于广阔的税基，特别是对消费税。 公共开支应该在积极促进公平方面发挥主要的作用。不过，适当增加税收体系的累进性而不带来高额效率成本，还是有一些操作的空间。例如，希望取得这种结果的社会可考虑直接对基本食品免税，同时扩大对财产税的征收。

65. 税务管理机构的能力和经济的结构对增加财税收入的能力有影响，但是制度的质量和社会契约的性质也是至关重要的影响因素。如果公民信赖所提供的服务，可能会更愿意纳税。相反，如果国家腐败流行或实行盗贼式的统治，就很难取得公民的信任和合作的积极性。要建立能取得充足收入的税收体系，即使各国对充足性持不同的标准，一般情况下，政权具有较高的合法性和代表性都是一个前提条件。

司法公正、土地和基础设施

66. 如果有些人在发展能力方面的投资得不公正的回报，个人权利得不到平等的保护，无法平等获取辅助性的生产要素，那么即使发展人的能力也无法扩大机会。

67. 建立公平的司法体系。在政治、经济和社会文化领域，司法体系在竞争环境的公平化方面可以发挥很大的作用，但是也可能会强化现有的不平等。本报告不仅关注成文的法律，而且关注实践中法律的运用和执法方式。法律制度可以维护公民的政治权利，阻止精英阶层对国家的俘获。法律制度保护所有人的财产权，确保杜绝市场上的歧视行为，从而促进经济机会的均等化。法律制度是社会游戏规则的基础和反映，因此也是程序公平的核心所在，是对投资至关重要的基础广泛的财产权和公正的争端解决机制的核心所在。

68. 法律也可能加速社会准则的转变，司法体系可能对不公平的惯例提出挑战，成为推动社会领域变革的进步力量。例如，《1964年美国民权法案》和1965年通过的联邦医疗保险计划强制废止了医院的种族隔离做法，大幅度降低了非洲裔美国人的婴儿死亡率。平权行动的各项举措也降低了不同人群的收入和教育差别。但是，平权行动的举措也可能在政治上变得固定僵化，而仅局限于帮助劣势群体中生活水平较高的人。

69. 法律上的公平和法律实施中的公正性涉及在加强司法体系独立性和增强问责性之间达到平衡，特别是为了防范强势和富人群体腐蚀、影响或蔑视法律的风险。各种旨在让人们更容易使用法律体系的措施（移动法庭、法律援助以及与乡规民约打交道）都有助于减少受排斥群体所面临的障碍。乡规民约的问题很复杂，也可能包含不公平的因素（例如性别方面的不公平），但是十分重要，不能忽视。既承认乡规民约，又平衡考虑国家法律所规定的权利和责任，南非就是执行这一平衡政策的典型国家。

70. 推进土地获取的公平性。扩大获取土地的渠道未必需要通过所有权来实现（第8章）。相反，改善土地市场的运行和为贫穷群体的土地权提供更多的保障，,可能是政策能够取得更大成果的一个领域—这一点已经在泰国农村地区和秘鲁城市地区得到了验证。某些情况下，如果土地分配极不平等，并且制度条件不仅允许向小型农场有效地重新分配土地，而且为此提供辅助性服务，同时也不会带来很大的转型成本，那么进行土地重新分配改革也是合理的做法。但是这种土地改革也可能是很困难的，如果产权有高度的合法性，可能要作出代价很大的取舍。

71. 征收土地（有偿）可能是破坏性最大的再分配工具。出售国有土地和收回非法定居点的土地（可能须以承认定居点的部分产权作为交换）可能是成本效益较好的两种选择方案。基于市场或社区的方法则是允许社区成员取得补贴信贷，用于根据买卖双方两相情愿的原则租用或购买土地，巴西和南非就是采取这种方法，似乎前景较为看好。土地税可作为一个有用的工具，既能产生收入用于购买土地进行再分配，也能通过对大面积土地或使用率不高的土地征收超高土地税的方式鼓励土地的再分配。

72. 公平提供基础设施。基础设施的使用—公路、电力、水、卫生设施、电信—在各群体之间通常是高度不平等的。对于发展中国家的许多人，如果缺乏使用基础设施服务的条件，就意味着生活与市场和服务隔绝，生产活动和日常生存所需的供电或供水不稳定或根本没有。这往往导致经济机会的大幅度减少。

73. 许多情况下，为了让机会最少的人获得更多机会而进行基础设施投资，公共部门依然是主要的资金来源，此外也可以发挥私营部门的效率。尽管公用事业私有化往往因为带来不平等效应而遭到攻击，有证据表明，现实情况是较为复杂的。拉丁美洲的私有化一般都提高了服务的普及性，特别是在电力和电信领域。但是在某些情况下，私有化导致的价格上涨超过因质量提高和覆盖范围扩大而获得的收益，导致民怨载道。

74. 因此，私有化作为一个经典的政策案例，可能合理也可能不合理，具体取决于当地的具体情况。如果公共体系高度腐败或效率极为低下，并且可以期望私有化后有足够的监管能力，那么私有化就是一个有用的工具。在其他情况下，如果方案设计不合理，私有化可能被人操纵，以过低的价格将公共资产转移到私人手里。

75. 经验表明，就公平而言，基础设施服务由私营经营者还是公共事业部门提供，其重要性低于服务提供者所面对的激励结构以及服务提供者对普通公众负责的意识有多强。我们认为，为了促使基础设施服务的提供更为公平，政策制定者可将重点放在以可以承受的价格向贫穷人口和贫穷地区提供服务上（这往往意味着与非正式服务提供者合作和提供定向补贴），同时要加强服务提供者的问责性，增加受益者的发言权，以加强行业治理。

市场和宏观经济

76. 要提高人们将自己的资产转化为结果的潜力，市场是核心所在。市场交易如果受到参与者的财富或地位的影响，市场交易就是不公平和缺乏效率的，这也可能影响不同群体扩大自身资产的积极性（第9章）。

77. 金融市场。受操纵的银行体系是一个利益交换体系：对少数几家大银行给予市场权力的保护，然后这些银行以优惠的条件向少数特定的企业发放贷款，而这些企业未必是预期风险调整回报最高的企业。对各国进行对比发现，金融业发达程度越高，收入差距越小，出现这种关联，可能就是因为银行体系受到了操纵。扩大金融体系，让取得资金的渠道更为平等，从而可以为生产力高、但是以往被排除在正式融资渠道之外的企业提供帮助。

78. 但是，这些关系仅仅是表面性的，因此本报告以来自韩国、马来西亚、墨西哥和俄罗斯等中等收入国家以及印度尼西亚和巴基斯坦等较贫穷经济体的个案分析为依据，提供更为确切的证据。个案分析表明，明显存在一个荒谬的现象。权力和财富极不平等、制度薄弱、金融体系受到操控的社会，其金融部门的范围往往很狭窄，主要为有权势的群体服务，并且掩盖资产质量不良的事实。开放金融体系看来是一个显而易见的解决方案。但是从墨西哥（1990年代初实行自由化）到捷克共和国和俄罗斯等转轨经济体，自由化往往都被权势或富人集团所操纵。

79. 因此，要进行渐进的深化和扩大，需要同时加强横向问责性（监管结构内部）、提高社会问责的开放性，并且在可行的情况下，还需要外部承诺手段（例如中欧和波罗的海国家加入欧盟）。瞄准穷人的计划（例如小额信贷计划）可能有帮助，但是无法取代融资渠道的总体扩大。

80. 劳动力市场。劳动力市场竞争环境的公平化，需要在灵活性和保护之间寻求正确的平衡（针对各国的具体情况），让尽可能多的工人能够以更平等的方式获得平等的雇佣条件。许多国家为正式经济部门的工人制定了相当详尽的规章制度，但是针对在不受监管（往往安全性也较低）的非正式经济部门中就业“体制外人员”的监管条例和规定要少得多。各经济部门之间通常都存在一定程度的自愿性转移，而非正式经济部门的内部构成多种多样，既包括微型企业主和一些收入超过正式部门工人的个体户，也包括许多雇佣条件恶劣得多的工人。这种结构导致对较贫穷工人保护不足，而针对正式工人制定的规章制度则会降低就业的灵活性，对工人本身往往不利，例如与就业有关的社会保障体系效率低下。

81. 从劳动力市场入手，有两大策略可促进公平。第一，对劳动力市场的干预应确保核心的劳动标准在整个市场均得到有效的执行，也就是说禁止使用奴隶或契约劳工，禁止各种危险形式的童工，以及禁止歧视。工人应有集会和结社的自由，工会应具有在劳资谈判中发挥积极作用的自由。第二，应在所有方面对政策结构进行评估，以达到在保护（所有工人）和为企业留出重组余地之间达到平衡，企业重组对保持经济增长活力和创造就业具有至关重要的意义。

82. 劳工保障往往是通过各种极为严格的就业保障立法形式来提供的，这些立法一般都会增加招收新工人的成本，有些情况下还会导致招收非技术工人、青工和女工需要付出更高的成本，而这些人恰恰是法律保护的对象。对于许多国家，可以采用扭曲度较低、更具包容性的政策选择，让劳动力市场的竞争环境更为公平。这些选择方案包括失业保险计划（在中等收入国家更为可行）和低工资就业计划（最适合提供就业保障的国家），即使在贫穷的国家或行政区，也可以成功地采用这些选择方案。

83. 产品市场。一个国家开放产品市场的贸易，至少在短期到中期内，其效果千差万别。这个可能是地理位置因素所造成的，从墨西哥贸易自由化带来的不同影响（图7）可见一斑。这说明国内产品市场与基础设施提供模式之间相互作用的重要性。另外，国内产品市场与市场上劳动力的技能水平之间也有很强的相互作用。在许多国家，过去二十年中，开放贸易（往往与开放外国直接投资同时进行）一直伴随着收入差距的不断扩大。对于中等收入国家，特别是拉丁美洲国家，这种现象尤为明显。开放贸易后，因为企业对生产工艺进行现代化改造（用经济学的术语讲，称为技能偏向型技术变化），可提高劳动技能的溢价。如果制度环境限制工人转向新工作的能力（或限制未来的劳动大军接受教育的机会），那么开放贸易对公平是有害的。

图7 接近经济机会所带来的好处

1990年代贸易自由化后墨西哥家庭福利的变化

来源：Nicita (2004)。

84. 宏观经济稳定性。本报告提出，不公平的制度与宏观经济危机之间的关系是双向性的，对公平和长期经济增长的影响大都是坏的影响。如果制度薄弱并且被操纵，国家发生宏观经济危机的可能性较大。危机发生时，穷人应付冲击的手段力量较弱，危机可能对穷人造成高昂的代价。危机的解决往往是渐退型的，通过各种机制发挥作用（这些机制中的大部分，传统的住户调查工具无法捕捉到）：劳工的份额下降，至少对正式工人是这样；资金外逃者的资本收益；以及以巨大的成本，动员财政力量解救权势大的群体。这种解救行动的成本必须通过加税和减少开支来支付。税收通常都是成比例的，而开支往往是边际递增的（特别是在拉丁美洲），因此较贫穷群体承担了不成比例的解救成本。另外，研究表明，高通胀也对经济增长不利，并且其影响是渐退型的。

85. 如果关注公平，一般都会对宏观经济管理和金融监管采取高度审慎的态度。民粹主义的宏观经济政策早晚会对公平和经济增长带来不良后果。推行反周期的财政政策、在危机到来前建立社会安全网、减少高风险贷款，解救危机时仅兑付小额存款人，政策设计可以通过这些方式来增进公平。但是与其他政策领域一样，这些应对措施都需要依托于制度设计，制度设计既然要提供摆脱政治影响的制度自由（例如独立的中央银行和自治型的金融监管机构），又要向社会提供更多的信息，让社会进行更深入的辩论。

全球领域

86. 一个人能否过上健康和具有高生产力的生活，最大先决因素是这个人的出生国。也就是说，存在巨大的各国间不公平现象。要减小各国间的不公平，主要取决于贫穷国家国内政策对增长和发展的影响。但是，全球行动可以改变外部状况，影响国内政策的效力。从这个意义上说，全球行动和国内行动是互补的。

87. 我们生活在人、货物、创意和资本的流动可以跨越国界的一体化世界里。事实上，过去几十年向贫穷国家提供的大多数政策建议（包括世界银行提供的政策建议）都强调参与全球经济的好处。但是全球市场远非公平的市场，管理全球市场的运行规则对发展中国家具有不成比例的负面影响（第10章）。这些规则是经过复杂的谈判过程的结果，而发展中国家在谈判过程中的发言权较小。另外，即使市场以公平的方式运行，禀赋的不平等也会限制贫穷国家从全球机会中受益的能力。因此，要促进全球经济和政治竞争环境的公平化，需要让全球市场的运行规则更为公平，让贫穷国家更有效地参与全球规则的制定过程，并且要采取更多的行动来协助建立和保持贫穷国家和穷人的禀赋。

88. 劳动力、货物、创意和资本的全球市场运行中存在许多不公平，本报告记述了其中的一些。来自贫穷国家的非技术工人，在富裕国家可以获得较高的劳动报酬，但是要面对巨大的迁移障碍。发展中国家的生产者在发达国家出售农产品、工业品和服务，要面对障碍。专利保护会限制贫穷国家享受创新成果（特别是药品），而新的研究主要是针对较富裕国家常见的疾病。富国的投资者在债务危机中往往获得更优惠的解决条件。大多数情况下，较为公平的规则对发达国家和发展中国家都会带来益处。具体的益处因市场和国家不同而异，放松合法迁移的限制所带来的益处可能是最大的（并且迁移者是直接受益），从贸易中获益最大的可能是中等收入国家，而不是最不发达国家。

89. 本报告讨论各种减小全球市场运行中不公平之处的选择，其中包括以下选择：放松临时迁移进入经合组织国家的限制；实现“多哈回合”框架下雄心勃勃的贸易自由化计划；允许贫穷国家使用仿制药物；以及制定更适合发展中国家的金融标准。

90. 管辖全球市场的国际法是经过错综复杂的谈判而取得的结果。有些法律的产生程序（例如人权条约的谈判程序）被认为是公正的。其他一些法律的程序和结果则被认为是不公正的（即使该法律的正式条文是公平的）。例如在世界贸易组织（WTO）内部，每个国家都有一票的投票权，并且每个国家都可以阻止议事程序。即便如此，无论是在发达国家还是发展中国家，世贸组织的程序在很多时候也被认为是不公正的，原因是背后存在着强大的商业利益和公共利益之间的力量不平衡。这些不平衡本身是有表现的，例如其日内瓦总部从不同的世贸组织成员国雇佣的工作人员人数上就可以看出来这些不平衡。在全球机构中更有效地代表贫穷国家，有助于改进程序，并可形成更为公平的规则。

91. 减少全球市场的不完美之处，对各国的影响不尽相同。全球贸易、人口迁移和资本流动的自由度增加，经济快速增长的大型发展中国家从中可获得很大的利益，帮助这些国家保持快速的经济增长（同时公平的国内政策可为经济的长期增长以及在国内广泛地分享经济快速增长的成果奠定基础）。在全球经济中落后的国家短期内从全球市场得到的收益要少得多，将继续依靠援助。对于这些国家，真正有实质意义的是协助补偿禀赋不平等因素的全球行动。建立禀赋主要是内政，通过对人力发展、基础设施和治理结构的公共投资来实现。但是，全球行动也可通过援助（不得用债务本息抵扣）和对全球性公共产品进行投资（特别是在全球共用的领域）的形式进行资源转移，为国内政策提供支持。

92. 必须根据富国在“2002年蒙特雷会议”上作出的承诺提高援助水平，并应为制定具体的计划，以达到将国民收入总值的0.7%用于援助的目标。但是，援助必须能够有效地消除制约因素，促进受援国的发展，否则提高援助量也无法发挥帮助作用。通过强调援助结果，放弃事先附加条件的做法，逐步将援助的设计和管理从捐助国转移到受援国，可以提高援助的有效性。援助不应受债务的影响，因为没有其他资金来源作为偿付保证的债务减免，实际上会破坏有效的援助计划。为了扩大发展援助，应探索包括全球税和私人捐赠在内的创新机制。

公平与发展

93. 以公平作为发展的中心，是对过去10到20年围绕市场、人类发展、治理和赋权的发展思想要点的提升和整合。值得注意到是，今年的这份《世界发展报告》和联合国开发计划署的《人类发展报告》都以公平作为中心议题。在发展中国家的政治和经济中追求更为公平的竞争环境的诉求，可以整合世界银行建立有利于投资的制度环境和赋权于穷人这两大支柱。通过确保所有人（包括目前被排斥在外者在内）的个人权利、政治权利和财产权利得到制度上的保障，国家将能够吸引数量远远超过以往的投资者和创新者，并且大大提高为全体公民提供服务方面的有效性。从长期看，增加公平是提高经济增长速度的根本。提高全球领域的公正性，国际社会履行在蒙特雷所作的承诺就是其中的重要一环，有助于增加公平。加速贫困国家的经济增长和人类发展，对减少全球不公平和实现“千年发展目标”具有至关重要的意义。

目录

前言致谢

缩写和数据摘录

概述

国家内部和国家之间的不公平

为什么公平是发展的重要影响因素？

经济和政治竞争环境的公平化

第一章 概述

公平和机会不平等：基本概念

不平等陷阱

报告简要概览

第一部分：国家内部和国家之间的不公平

聚焦1 Palanpur的例子

第二章 国内的不公平：个体与群体

健康不平等

教育不平等

经济不平等

群间差异与不平等的关系

代理机制和公平：权利的不平等

妇女的不平等陷阱

第三章 从全球的眼光看公平

例子与概念

健康的全球不平等

教育的全球不平等

收入和消费的全球不平等

权力的全球不平等

对未来的展望

聚焦2 赋权

第二部分：为什么公平有影响？

第四章 公平与福祉

对公平的伦理和哲学分析

公平和法律制度

人们偏好公正

收入不平等与减贫

第五章 投资与不公平

市场、财富、地位和投资行为

投资不足的证据

投资与不公平

聚焦3 西班牙

第六章 公平、制度和发展过程

权力分配与制度质量：恶性循环与良性循环

制度和政治上的不公平对发展的影响：历史经验

制度和政治不公平会影响发展：来自现实的证据

转向更加公平的制度

结论

聚焦4 印度尼西亚

第三部分：评估经济和政治竞争领域

第七章 人的能力

早期儿童开发：更好的人生起点

基础教育：扩大学习机会

实现更好的健康状况

社会保障：管理风险和提供社会援助

第八章 司法、土地和基础设施

建立公正的司法制度

迈向更加公平的土地使用权

平等地提供基础设施

总结

专栏8.8

聚焦5 税收

第九章 市场与宏观经济

市场与公平的关系

在金融市场中达到公平和高效

在劳动力市场中达到公平和高效

产品市场和贸易改革

宏观经济管理与社会公平

聚焦6 地区不平等

第十章 实现全球公平

使全球化市场更公平的运转

提供发展援助以帮助禀赋构建

向更公平转变

总结

聚焦7 获取药物的途径

结语

著作注释

尾注

参考文献

选择指标

衡量公平

世界发展指标选编

索引

专栏

2.1 巴西代代相传的机会和产出不平等

2.2 不平等的资产，不平等的机会：南非的艾滋孤儿

2.3 秘鲁健康水平的提升以及随之出现的健康平等

2.4 厄瓜多尔儿童测试成绩：家庭财产状况、父母受教育程度、居住地的影响

2.5 注意对跨国不平等的比较

2.6 对 Kuznets 对经济增长和不平等假设的重新回顾

2.7 巴基斯坦不平等的代理机构和制度

2.8 在乌干达巴特瓦地区的歧视和不平等以及贫穷的复制的传统

2.9 性别比率和“缺失的女性”

3.1 研究不平等时用到的三个相似的概念：全球、国际、国家间

4.1 公平之不同概念的简单综述

4.2 连卷尾猴也不喜欢不公平

4.3 工人对不公平的感知、产品质量和消费者安全

6.1 十九世纪墨西哥和美国的银行系统

6.2 坏制度下的经济增长不会持久

6.3 两极分化、社会矛盾与经济增长

6.4 致力于公平增长的早期近代英国：济贫法的作用

7.1 ECD计划是实现全体教育的基本要素

7.2 学费——实现排斥还是履行职责的工具？

7.3 保加利亚取消了对吉普赛人施行种族隔离制度的学校：Vidin模式

7.4 补习教育：印度的Balakhi项目

7.5 学校凭单：效率还是公平？

7.6 与母亲们一起工作来对抗疟疾

7.7 贫苦人群和少数民族接受低质量的医疗服务

7.8 马来西亚和斯里兰卡妇女健康状况良好

7.9 泰国为卫生服务普及计划进行支持动员

7.10 公共工程计划：主要观点

7.11 非洲孤儿和公共行动

8.1 提高法律修养和公众意识：亚美尼亚公众电视中的“我的权利”节目

8.2 印度和美国的扶持性行动

8.3 南非的国家结构与习惯制度

8.4 厄瓜多尔法律援助的影响

8.5 哥伦比亚波哥大：市民文化计划

8.6 南非的土地改革：日渐高涨

8.7 弄清楚习惯性权利如何适应正式制度

8.8 土地和产出税的结合

8.9 推动非洲的基础设施建设

8.10 基础设施私有化在拉丁美洲所产生的分配影响，效果混合

8.11 塞内加尔的城市用水扶贫项目计划

8.12 解决巴西和秘鲁电信业的责任和透明性问题

9.1 市场与发展：中国的政策、公平、与社会福利

9.2 规则的泛滥与缺失：俄罗斯改革前后

9.3 非正式经济中的组织

9.4 就业保护法

9.5 两个劳动力市场改革的案例：一个是全面改革，一个是部分改革

9.6 俄国的经济危机给社会分配带了公平吗？

10.1 国际法、全球化和公平

10.2 使流动工人规划更具友好发展性

10.3 棉花补贴耗资巨大且持久

10.4 柬埔寨工作环境的改进能否使配额系统最终幸存？

10.5 在南非扩大对抗病毒药物的使用。

图示

1.1 政治、经济和社会文化不平等之间的互动

2.1 婴儿死亡率在国家间变化，但也受国内母亲教育程度影响

2.2 农村出生儿童和城市出生儿童的发育迟缓率大不相同

2.3 获取幼儿免疫服务依赖于父母的经济状况

2.4 哥伦比亚的发育迟缓和体重不足

2.5 教育水平在国家间的变化，但也依赖于户主的性别

2.6 国别和农村、城市部门间教育水平变化

2.7 依据不同性别的受教育年限不平等状况已经下降

2.8 在选取国家中，最高10%的家庭控制市场资本化，1996

2.9 非洲和拉丁美洲具有世界上最高的不平等程度

2.10 组间不平等分解：户主的社会群体

2.11 组间不平等分解：户主的教育程度

2.12 居住地、教育和社会群体可以产生差异：不同家庭特征的组间不平等分配和总体不平等的回归

2.13 女性比男性工作时间更长

3.1 平均寿命曲线中双峰逐渐消失

3.2 平均寿命与收入高度相关，在贫困国家里尤为明显

3.3 二十世纪后半期教育年限的分布有了很大改善

3.4 不同时期，教育不平等减小的同时平均教育年限增长

3.5 教育年限的性别差异在一些地区依然显著

3.6 不同国家和个人之间的收入差异极大

3.7 1950年以来国家间不平等加大而国际不平等减小

3.8 与相对不平等不同，绝对不平等一直在稳步增大

3.9 国家内部的不平等的增大抵消了国家之间的不平等的减小

3.10 长期以来国家之间的不平等变得越来越重要

3.11 全球绝对贫困已经下降，但并不是每一地区都是如此

3.12 发言权和收入之间不存在一一对应的关系

4.1 “最后通谍”游戏中出价方的分配情况

4.2 世界价值调查中被调查者对不平等的看法

4.3 经济增长是减贫的关键……

4.4 ……并且，平均而言增长是分配中性的

4.5 突尼斯（1980－1995）和塞内加尔（1994－2001）国民收入影响曲线

4.6 较大程度的不平等会削弱增长的减贫能力

5.1 在克拉拉和泰米尔纳德的农村，富人得到最多贷款，而支付相应较低的利率

5.2 当公开所属阶级后，儿童的表现有所不同

5.3 资本报仇随企业规模变化：墨西哥小企业的例证

5.4 低效资源分配；既得人和外来人的例子

5.5 转为种植波萝作为田间作物可以超过平均回报率1200%

5.6 利润财富比在最小的农场中最高

6.1 财产权利约有保障的国家，其个人平均收入也越高

6.2 1500年的低人口密度与现在财产征用低风险的相关性

6.3 欧洲移民居住地的环境越差，其现在的制度也越坏

6.4 殖民国移民居住地的环境越差，该地独立后其行政系统受到的限制就越少

6.5 毛里求斯行政系统受到的限制比圭亚那的更加严格

6.6 毛里求斯的人均GDP在不断增长，而圭亚那的没有

6.7 大约在1870年，英国的不公平现象开始缓和

7.1 3岁时，来自境况良好家庭的儿童在认知能力方面拥有巨大优势

7.2 早期儿童发展计划是优质投资

7.3 通过早期干预措施实现追赶

7.4 提高强入学率并不足以解决学习差距

7.5 几乎所有国家的社会保险支出都大于社会救助支出（占GDP百分比）

8.1 不公平的初次土地分配伴随着经济增长放缓

8.2 授权土地提高投资和获取贷款

8.3 在非洲贫困家庭在扩展可及性中没有受益

8.4 在尼日尔贫困家庭供水质量低但收费高

9.1 波兰的股票市场开始时发展得更慢，但随后超过了捷克共和国

9.2 非洲各国之间就业、失业模式有很大差异

9.3 不同的劳动力市场机构设置可能带来同样好的生产力增长：斯堪的纳维亚(半岛)和美国

9.4 越靠近经济受益地区，对家庭福利越好

9.5 不健全的制度与宏观经济危机是密切相关的

9.6 危机中，劳动力收入占所有收入比例下降，并且危机之后也不能完全恢复

9.7 阿根廷危机期间，国内资本外逃情况

10.1 工资差异与十九世纪末相比持续扩大

10.2 补助多于援助。

表格

3.1 20世纪90年代平均寿命的增长出现了戏剧性的减速

3.2 教育不平等减小的同时平均教育年限持续增长

3.3 1980年到2002年间，各国绝对人均收入变化情况

5.1 收入波动对消费的影响，Côte d’Ivoire

7.1 社会保障计划示例

7.2 有条件转移支付计划的针对性效果

9.1 公平和发展相互作用时的两种病态现象

9.2 金融政策和制度经常由少数人掌握：案例研究证据

9.3 银行业危机的财政成本

10.1 官方发展援助在2002及2003国民总收入中的份额，以及对2006年份额的预计

A1 贫困

A2 收入/消费不平等测度

A3 健康

A4 教育

按地区和收入的经济分类

1 关键发展指标

2 贫困和收入分布

3 经济活动

4 贸易、援助和金融

5 其他关键经济指标。

　

参考文献

标有“processed”字样的引用文献是以非正式方式复制的著作，可能无法通过图书馆普遍取得。

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第10章

我们在第2章已经了解到，在全球范围内存在巨大的不平等。甚至在大部分发展中国家，生活状况较好的公民与富国的穷人相比所面临的机会也还是较少。出生国是人一生机遇主要决定因素的事实与我们的公平观点背道而驰——也就是说，不论背景如何，包括出生地等，人都应该享有同等的机会。

更大程度的全球性公平本身就是那些发现公平内在价值的人们所追求的目标。国际人权体制证实这种共有的信念，那就是所有人都应该拥有同等的权利，都应当免遭严重的剥夺。有些人甚至认为，富国采取行动是个道德问题，因为存在的巨大差距以及（有争议）正是他们一定程度上造成并延续着全球性的不平等。[1] 更大程度的公平也因为它在长期上有助于全球繁荣而成为人们应该追求的目标。在卫生和医疗方面出现更大程度的公平，特别是传染性疾病方面，将会减少全球健康的不公平，并对贫国和富国都带来好处。而在使用和控制自然资源和全球公共资源方面出现更大程度的公平也会导致更具可持续能力的使用。有些人认为，更大程度的公平还可能导致更高程度的国际稳定：脆弱和失败国家对本地和全球稳定性都是一个威胁。[2]

那么现在我们能做什么来减少正在经历的巨大不平等呢？关于什么导致全球性的不平等以及如何解决它们的辩论一直备受争议。有些人把全球化——更高程度的全球一体化——看成是平等化的来源，而另一些人则认为是扩大这种不平等的原因，因为更富裕的国家和公司会以弱、穷以及无权表达为代价制订立让他们自己受益的制度。辩论正反面都有许多事实可以作为证明。按趋势来看，我们在第2章发现，情况是混合的：许多国家的健康和教育（可能）都比较集中，一些国家的收入比较集中，但其他一些国家的收入比较分散。从原因角度看，正如这些主要集中来源中的一些与市场和知识的全球化相关——东亚地区的猛虎中国和印度正在利用全球化市场、全面展开绿色革命并采用与健康相关的技术——因此不平等的制度和不平等的影响能完全确定机遇的存在方式。

显然，采取内部措施是减少不平等的主要方法。发展中国家自身握着国家繁荣的钥匙；国际行动不可能替代凸显公平与效率的国家政策与制度。但国际条件会从很大程度上影响国内政治的范围。国际行动——由发达国家和国际性机构的政府、人民或组织采取的——能够决定全球化过程是带来更大程度的公平、和平和繁荣，还是带来燃料紧张、导致对抗与暴力的冲突。

当前所出现的差距是两个因素相互作用的产物：不同国家的禀赋、以及在国内和国际市场规范这些资源配置的规则。由于历史和地理的原因，禀赋存在着极大的不平等——尽管有些历史和地理的问题是不平等开发模式所带来的产物。比如，非洲基础设施的不发达部分因为过去的殖民政治和经济体系。更贫穷社会的制度薄弱——现在成为他们禀赋的组成部分——正如第6章所讨论也反映了一些历史模式。禀赋的差异通常还会因不公平的市场职能而加剧。在国内领域，市场不完善可能是政策的产物（比如劳动力移动性的或农业保护所造成的障碍），也可能是市场内部的缺陷（比如全球共有资源保护意识薄弱以及对于知识创新缺乏激励机制等）。

因此实现更高程度的世界性公平需要提高禀赋、解决市场不完善问题的全球政策以及更具代表性的全球化体制。首先我们将讨论全球化劳动力、商品、思想和资本市场——国际法范围内的所有机能（参见专栏10.1）。对于每个市场而言，我们都会突出所存在的不公平及它们所造成的影响，讨论导致这些不公平的过程，探索进行改变的一些可选方案。然后我们会深入讨论过去和现在在自然资源使用方面所存在的不公平，接着我们会讨论是否可以有效的利用援助的方法——全球化不平等的常见应对策略——来加速各国国内构建禀赋的进程。目前国际关系的状态可能会使一些人想知道是否可能出现什么改变。因此我们在结束这一章讨论前，检验一些过去已经用来帮助向更公平政策和制度转变的因素。我们得出的结论是，改变很难，但不是不可能的。[3]

使全球化市场更公平的运转

全球化市场有许多张面孔：它像菲律宾的护士、斯里兰卡的家政工人、波兰的护理人员、印度的工程师、乌干达的咖啡种植者、孟加拉国服装厂女工、摩洛哥工匠、澳大利亚和欧洲国家、日本、美国等较富裕中等收入国家的移民雇主以及发展中国家所生产产品的消费者。全球化市场为数百万发展观点、筹集资本、销售产品和劳力的人们创造了有价值的经济机遇。

专栏10.1 国际法、全球化和公平

全球化（基本）出现在国际法的背景下，国际法管理着国与国之间以及与国际合法对象（国际性组织）之间的关系。如欲使全球化更具公平性，那么对国际法加以更公平的发展、应用、监督和执行非常有必要。

公平在国际法中的含义。公平的考虑充斥于国际法的发展之中，认为更大程度的全球性公平是一笔共有的财富。数个世纪以来，公平准则一直伴随着国际法的发展而发展（第4章）。在国际法中公平构成了矫正正义和分配性正义的概念——法律的严格使用受到公平或公正的考虑而进行调和从而能达到公正的效果，以及国际法需促进资源在国家间实现更平均的分配。公平原则被应用于国际法的许多方面，从科技利益、技术、自然资源到海域管理法律、国际航道、外太空以及二氧化碳排放等。正如第4章所突出的，在国际法中，与公平原则最有关系的应用范例就是国际人权制度。在当今的国际法中，公平不只是洲与洲之间的问题，在环境保护和其他全球共同问题面前，它也是两代间问题，正如我们下面所要讲到的。

制度建立过程。国际法通过全面的协商过程而形成。这些过程所具公平性的程度影响着国际法的采纳与实施——因此程序非常有关系。通常，一个国家保留决定是否成为一项协定或公约一方的自由。一个国家对于导致协定被采纳所使用程序的满意度可以促进协定的签署乃至之后的采纳。比如，被许多国家看成是后来人权基础的全球人权宣言在所有国家出席的情况下仅经过一次表决即为联合国安理会所采纳。尽管只是一个宣言，且在任何时候对于采纳这一宣言的国家都不具有束缚力，但导致这一宣言被采纳的程序被认为是公平的。ILO所设置的标准的主体内容是制度建立的另一个范例，当时通过广泛协商的国际程序，所涉及各方不仅包括政府，还有协会以及私营部分的代表等。另一方面，世界贸易组织（及其前身，关贸总协定）的制度建立程序也被一些国家认为是不公平的，这也成为形成当前僵局的部分原因。

应用与执行机制。中断、应用和执行国际法的过程对于实现更大程度的公平非常关键。基本上，国家根据国际法努力获得并履行权利的能力依赖于适当的裁定程序或申诉机制及其有效性。许多国际法庭及其裁定机构通常都有自愿管辖权，但存在向司法化和强制管辖权转变的趋势。比如，根据1982年联合国海洋法公约以及1994年世界贸易组织争端解决谅解备忘录所确定的争端解决协议就标志着向强制管辖权和有约束决定的方向迈进了一大步。

公民和其他非国家人员根据国际法追求权利并寻求赔偿的能力依赖于他们的国家是否成为允许使用一致性机制衡量工具的一方。比如，对于根据公民权利和政治权利国际公约向他们的国家进行申诉的公民，国家必须签署并认可首选协议，协议使申诉可以让根据公约所建立人权委员会所了解。当讨论针对在国内方面所发生的事情方面，甚至在费用、知识和能力限制有效追索权之前，制度通常会妨碍国际法的使用范围。

资料来源：作者撰写。

但不平等的天分和不公正的程序意味着机遇和制度不尽相同。不公平存在于这些市场的机能之中。能在富裕国家赚取更多利润的来自贫穷国家的不熟练工人在移民方面面临着巨大的障碍。发展中国家制造商在向发达国家销售农产品、制造产品和服务时也会面对诸多障碍。外国投资者通常在债务危机中会获得更好的待遇。

在许多情况下，更公平的制度能给发达国家和发展中国家带来利益，但利益的范围根据市场不同而存在差异。劳动力市场的障碍与产品和资本市场相比往往更大——贫穷人口通常拥有相对较多的生产要素，而生产要素价格平等化显然不只是通过贸易来表现其效果。因此取消劳动力流动障碍可能会对扩大机遇带来严重的影响（当然，移民会给输出国和接受国带来许多政治和社会方面的复杂问题）。

由于国家背景的不同，利益也会出现巨大差异。发展迅速的发展中国家，包括拥有世界半数最贫困人口的中国和印度在内，支持从更公平的全球化市场中获得更多的利益。尽管公平的国内政策可以帮助确保发展能够被共享，但使全球化方面实现平等能够帮助实现持续快速的发展。那些存在更多天生能力限制的国家，比如许多落在全球经济身后的非洲国家，认为在短期或中等长度时间内从公平的全球化市场中获得更少的利益。

更大的国际劳动力流动性

资本收益，从某种程度上来说包括熟练劳动力，在国家间趋于平等，但属于贫穷国家充足供应的贫穷人口中的不熟练劳动力的回报通常不会出现这种情况。需要类似技能的工作在不同国家所需要的薪水差异很大，而在19世纪晚期，美国与劳动力输出国之间的薪水差异更大（图10.1）。发达国家严格限制不熟练和半熟练工人的移民，这导致了更严重的不熟练劳动力之间的不平等。

更多的不熟练劳动力流动会导致平等的结果，但会对效率产生潜在的影响。历史告诉我们，在不同时期的劳动力流动减轻了人类的痛苦并促进了文化与技术的交流。19世纪和20世纪早期从欧洲向美洲的大面积移民使6000多万人民逃离贫困与迫害，为当今最富足的社会贡献良多（尽管美洲土著面对了巨大的损失）。[4]

经济分析表明，扩大流动性的收获非常明显。Hamilton和Whalley（1984）使用高度简练的经济学模型来表明，劳动力的重新分配所带来的利益是巨大的（几乎使GDP翻番）。当然，这依赖于所使用的具体前提并忽略了大量调整问题，但它确实说明其利益之大，甚至可能大于产品贸易自由化。通过使用类似于贸易影响分析的方法，Walmsley和Winters（2003）估计，向工业国家的临时流动人口按输出国国内当前熟练与不熟练劳动力的30%增加——也就等于随时允许800万熟练的和840万不熟练劳动力被雇用，差不多是当前向高收入国家净移民的两倍——导致世界财富每年增加1500亿美元。这个增加值会被发展中国家和发达国家的公民所平分。这笔收益中的大部分来自不熟练工人的流动。国家研究确认，劳动力流动会带来重要的影响。Annabi和其他人发现孟加拉国的汇款流动增加50%会使贫困人口每天收入减少1美元，在短期内会减少0.8%，而到2020年会减少4%。[5]

劳动力流动加剧了输出国的收入不平等吗？作为一种高风险高回报的活动，劳动力流动首先更可能被那些稍富裕、没有太多信用紧缩以及具有良好教育背景的家庭成员所接受。已成功出国的移民会通过社会网络为之后的可能移民提供信息和帮助，从而降低风险和费用，并使家庭成员中收入较低的成员进行移民成为可能。[6] 在移民程序的第一阶段，邮寄到较富裕家庭的汇款会加剧不平等，如果它们高于预期收入的话。[7] 随着移民的增加，汇款就开始到达一般富裕的家庭，收入分配有所改善。[8] 汇款还会通过更多的消费、风险转移以及消除信用紧缩等方式表现出一些间接影响，这些通常都会使不平等有所缓解。[9] 总之，确实没有什么证据能够支持一种观点，即移民导致输出国内出现更高程度的不平等。

在接受国，流动缓解了劳动力紧张部门的劳动力短缺，比如护理、宾馆酒店以及建筑等。随着发达国家人口年龄和他们的教育培训程度的增加与提升，这种短缺可能会变得更加严重。人口统计学趋势是移民背后所存在的另一个重要动力。当前的人口预测指出欧洲和日本的劳动力在下个世纪将会出现减少，处于工作年龄的人口与处于退休年龄的人口比率（负担系数）将提高到一个使当前养老金和社会转移方案无法发展的程度。同时，欧洲南部北非国家的人口迅速增长。

尽管存在大量利益，移民仍受到接受国的强烈反对。移民在安全考虑方面会涉及到许多与国家和个人身份相关的复杂问题。在许多国家，文化和社会融合显得比早期所想象的要难的多。此外，不熟练工人还会面临薪水减少和失业的危险。不过，对于产业工人而言，在低劳动力成本国家生产的产品与在国内生产的产品之间并不存在不同。

在输出国，存在对移民活动的人口与社会成分方面的考虑，比如，护士和医生的移民如何妨碍千年发展目标（MDG）的进展，以及妇女移民会造成儿童抚养、家庭支持以及老人赡养方面的不足。[10] 许可权限制（比如针对医生的）通常会使熟练移民在自己国家从事较低技术需求的工作——“脑力资源浪费”，而教育的高回报不会刺激人力资本的积累或“人才流失”。[11]

从政治趋势方面来看——除美国、加拿大和西班牙等国家目前存在的少数例外情况外——我们认为更大规模的移民对于公平和效率都有利。但在当前政治气候下更大规模移民的前景如何？世界贸易组织（WTO）的多国协商根据关贸总协定（GATS）模式IV为解决移民问题提供了一个框架，这也成为建立WTO协定的组成部分。[12] 但根据GATS实现临时流动更大程度自由化在未来短时间内应该不会取得进展，因为在农业和商业贸易方面存在的争议占据了多哈会谈的协商过程。

在这种情况下，进展更可能在双边和地区性协商中出现。接受国可能会双边的扩大临时流动（专栏10.2讨论了“友好开发”临时流动计划的一些特点）。这些国家也可以对移民加以更大的保护。一种实现途径是通过认可1990年保护所有流动工作者及其家属权利的国际公约。如果有相当数量的国家认可这项公约，那么就不会有人冒风险为非法移民提供避难，也不会有人担心这种认可会导致更大程度的移民流入现象减少。[13] 鼓励汇款流是另一条可以鼓励高薪水的途径，而政府也应该与私营部门以及NGO合作以实现这一点。[14]

输出国需采取措施降低其移民成为剥削牺牲者的可能性，主要是与女童及妇女拐卖活动作斗争。[15] 两种可行的方法是更好的管理招聘机构从而确保对工人权利加以更多的关注，以及诉诸于合同来确保移民流和主要目的地国家的条件能够得到管理，正如菲律宾所采取的措施。输出国也可以适当的协助移民使用汇款，回国投资并根据回报进行重整。

目前尚不清楚国际组织在贫穷国家是否有机会帮助自由移民得到发展。Bhagwati（2003）认为，新的世界移民组织——或联合国系统中拥有更强大的负责移民事务的机构——能够通过保护移民权利提供制定移民制度的平台，并通过监督和执行来帮助加快移民影响的发展。但接受移民的发达国家拒绝这一提案，不愿放弃一些控制性入境政策，他们认为这是国内政策的组成部分。

更加自由与公正的贸易

贸易领域的不公平也是众所周知的：富国通过向贫穷国家具有生产优势的产品（比如农产品和纺织品）加收关税或非关税性障碍来保护其市场。他们向自己的农场主提供冠冕堂皇的补贴，鼓励他们进行出口，并鼓励发展中国家进行增殖加工。减少这种保护和补贴能够对世界贸易、发展和贫穷减少产生积极的影响。

自由化的潜在利益。近期有几份研究预测了不同贸易自由化措施的潜在影响，包括那些在多哈会议中被WTO所考虑的措施。根据所考虑的改进方式（不同的局部改革组合会导致完全的自由化）以及是否产生动态生产收益，预测存在相当的差异。在这一差异范围的最低端，Hertel和Winters预计，多哈会议所讨论的措施可能会对世界价格、福利性收益以及贫穷具有适度的影响，到2015年每天生活费低于2美元以下的人口数量将减少900万。

10.2 使流动工人规划更具友好发展性

对临时流动工人规划以及辅助政策的设计加以关注可以使它们更具友好发展性。临时流动规划通常使工人可以在一个国家工作几周乃至三五年。

近期对英国的研究发现有两条主要的政策惯例：通过政府在输出国筛选进行集中招募以及强制存款计划；可能还有流动工人自己国内的信用计划。集中招募和政府筛选可以帮助减少当地招聘机构对可能的移民进行剥削并确保临时流动人口不会逾期逗留，减少接受国的阻力。存款计划可以鼓励移民向国内汇款，增加返回的激励因素并刺激回国从事生产活动的开始。好的范例包括加拿大-墨西哥的农业工人项目，以及法国和斯里兰卡之间关于移民信息共享的协议。

来源：Barber（2003）；Schiff（2005）。

根据这份研究，即使是完全的自由化也不可能带来巨大的收益，因为它会使8000万人走出每天2美元生活费的贫困线。在这个范围的高点，Cline（2004）预计，全面的贸易自由化到2015年会使4.4亿人走出每天2美元生活费的贫困线。

无论总体影响的规模如何，研究人员认为，这种情况随着国家和地区的不同而出现不同类型。在部分或整体改革的情况下，利润会积累到已经基本与全球化市场接轨的大国，如巴西、中国、印度和印度尼西亚等。撒哈拉沙漠以南地区国家以及亚洲和其它洲的偏远地区中有部分国家不只是没有与全球化市场相联系，他们的农民靠少有余粮的农场经营艰难维生，他们远离道路、市场、技术和信息。因为存在严重的供应方和制度性限制，许多国家无法完全利用已改进的市场进入。对柬埔寨、埃塞俄比亚、马达加斯加以及赞比亚所进行的具体研究显示，在多哈会谈中所包括的贸易改革所产生的可能影响对这些国家而言可能相当微不足道。有些国家在短期内甚至可能出现损失：比如，Bourguignon、Levin和Rosenblatt（2004b）发现，国际收入分配排名位置在靠后的1/5国家从当前级别的援助翻番中所能获得利益远比全面贸易改革要多。所预计的贸易自由化影响在不同的国家也会出现相当大的差异（参见第9章）。

特定的自由化措施也会产生不同的影响。Anderson和Martin（2004）发现，取消OECD农业补贴至少会对纯粮食进口国家造成损害，比如中东和北非的那些国家，以及那些目前正享有特惠的国家，比如菲律宾等，因为价格必然会上涨。[16] 但纯粮食生产国以及这些国家的农民则会受益。确实有证据显示，提高世界农产品价格是造成中国在2004年农村收入比城市收入增长更快现象的部分原因。

设置发展中国家纺织品出口配额的《多种纤维协定》被逐渐淘汰也具有正反两方面的影响。中国的纺织品出口已经在不受关税保护的市场获取了巨大利润——比如，它们在没有配额限制的澳大利亚和日本市场的份额为70%。而在2002年美国童装市场取消配额后，两年间在美国童装市场的份额从11%猛增至55%。据报道，来自柬埔寨和尼泊尔的出口明显降低。这些转变对于全球收入不平等的影响尚不明了，这依赖于服装生产工人的相对地位以及全球化分配造成的间接影响所产生利益的相关地位。而现有关税结构调整对不平等所造成的影响也不清楚，在关税结构调整后，来自最贫困国家的生产商可以免税进入美国和欧洲市场，而其他地区和国家生产商则需交纳平均16%的关税。[17] 相反，发达国家重新兴起的保护主义看起来似乎有着负面的影响。

目前，没有任何国际援助项目用来对贸易自由化中的失败者提供补偿。不过，随着供应方限制的解决，在大量赠与方、接受方和包括世界银行在内的国际组织的共同努力下，用来帮助解决理算费用的国际援助是一个重要的援助焦点，用来增加对WTO多哈会谈背景下所进行贸易的援助。

制定贸易规则。对贸易进行管理的制度从哪里来，在什么情况下会进行更改？贸易制度，包括绝对不公平的制度在内都是复杂的多边、地区以及双边协定的组成部分。正如专栏10.1部分所提及，在WTO决策程序中非常注重公正性，而这些程序也是造成当前协商出现僵局的部分原因。

但WTO协商的实际情况是复杂的。在WTO中，每个国家都有一票，而一致通过的决策方法意味着每个国家都具有否决权（尽管在实践中为削弱否决权而存在“一揽子承诺”，或所有事务一起投票）。国家在选择加入WTO时，不仅需要进行广泛的外部协商，还需要通过国内决策程序。因此这不是不公正制度制定的真实范例。不过，在实践中，贫国会发现很难按照那些协商来理解提案中的含义，以及开发替代性提案——我们在第3章已经发现，即使是在日内瓦出席时地位也受限制。

因此，最后，制度有时可能出现不公正，不是因为正式程序不公正，而是因为具有强大经济利益的富国与只有弱小地位的弱国之间的潜在的权力不平衡。[18] 这种平衡甚至会根据富国的纳税人和消费者意愿而出现倾斜，他们通常会支持取消既定的商业利益保护。比如，考虑棉花补贴（参见专栏10.3）与国际同业联盟的情况。[19] 与更强大的合作伙伴进行双边会谈时和进行多边协商时相比，穷国往往处于更弱小的位置。自相矛盾的是，根据极端的反全球化抗议者的意思，在WTO框架下进行的多边协商所持有的最伟大承诺是减少损害穷国利益的不公平。即使要求过高的多哈会谈只带来了少数有限的利益，但它仍是追求的重要目标，因为失败将进一步破坏进行多边协商的信心。

WTO还有另一个优势：它提供了一套裁决争端的机制。正如早期所看到的，这对于确保国际法的施用和执行非常重要。WTO争端解决机制提供了一个让穷国进行申诉并可能获胜的平台。不幸的是，在案件中获胜不会自动带来补偿：案件的失败方不必改变自己的行为。

专栏10.3 棉花补贴耗资巨大且持久

国际棉花顾问委员会预测，在2001/02年间，由提供补贴的8国（美国、中国、欧盟、以及更小范围的土耳其、埃及、墨西哥、巴西、科特迪瓦，按次序排列）所直接生产援助约58亿美元。向美国棉花生产者所提供直接援助达33亿美元，中国的支持总计12亿美元（尽管这一预计存在一些问题）、欧盟的支持为9.79亿美元（针对希腊和西班牙）（国际棉花顾问委员会2003）。美国和欧洲补贴的主要影响是使美国和欧洲所生产的棉花具有竞争力并压低世界价格。预计在2001/02年间，如果没有补贴的存在，棉花价格将会提高71%以上。

补贴使美国的大量富裕棉农和欧洲的相对富裕的农场主受益巨大，但损害了非洲贫穷的小农场主利益。对于许多非洲和中亚穷国而言，棉花是非常重要的商品，每年占出口商品的40%左右，占GDP的5%-10%左右。许多种植者都是小自耕农，因此棉花价格对穷人的影响是非常大的。对贝宁的一份研究显示，棉花收购价格降低40%——等于从2000年12月至2002年5月的价格下跌——在短期内意味着农民人均收入减少8%，长期内意味着农民收入减少6-7%，而在棉花种植者中贫穷人口的范围在短期内将从37%增加到59%（Minot和Daniels 2002）。

预计取消补贴对棉花价格的影响在8%-12%之间。这一增长将不会损害消费者利益——棉花原料的价格是纺织品和服装价格中非常小的部分。尽管国内利益的分配依赖于国内的改革，完全取消补贴以及所带来的价格提高将能帮助非洲国家。比如，近期对赞比亚3个棉花生产省所进行的取消补贴后影响研究显示，棉花价格上涨的直接影响比较小：平均约1%的收入。更大的收益需要农民从口粮作物种植转变到棉花种植上来，这反过来要求对扩展服务进行辅助性的国内改革，并要求棉花输出需求大幅增长（Balat和Porto）。

如果非洲国家愿意扩大他们的成衣生产与出口，那么他们的利益会有所增加。美国的非洲发展与机会法提供了一个通路，但有相当严格的条件：来自14个非洲国家的成衣可以免税和免配额的进入美国市场，但只能使用美国的布料、纱线和丝线。因此想要享受这一规定的优势，那些国家必须建立有效的输入签证系统以确保符合看起来相当复杂的原产地要求（Baffes 2004）。

在WTO框架内，贫穷的西非棉花生产国可以采取了一项不寻常的措施签署了一份联合声明，呼吁完全取消棉花补贴并对棉花加以个别对待。但2004年7月多哈发展议程的框架协议没有包括对棉花进行单独处理的内容，只是说棉花在农业协商过程中将获得“适度的优先权”。而取消补贴从政治角度来看几乎不可能。

在当前政治气候条件下，居第二位的可选方案是实施精心设计的分离支持，其中，补贴不依赖于产品，因此不需要鼓励过度生产，就不会造成“倾销”，正如当前所计划的情况。现有的机制需要加以改革，因为它们仍根据面积进行计算因此会对过度生产产生刺激因素。更少的过度生产可能对提高价格起到一些帮助。

当前执行决定的机制依赖于失败方的自愿性补偿，且当它们不满意时，可能会对获胜方采取报复性行为（比如中止进口或其他让步）。显然，穷国对其强大的贸易伙伴采取报复性措施不可能从太大程度上刺激富国实施不利的裁定，因为它们与发达国家的被告方所进行的贸易量通常较少。即使这样，发展中国家在近年来提出并在越来越多的案件中获胜。

公正且道德的贸易活动。有意思的是，包括发达与发展中国家的一些NGO和民间社会组织已开始直接建立更公平的贸易关系。这样的一个范例就是“公平交易”。由消费者团体、NGO、商会以及其他民间社会组织领导成立的公平交易实施方法目标是控制从生产到市场的供应链并通过确保它们商品的价格稳定、更直接的与富国市场进行联系以及强化组织实力等途径来改善发展中国家生产者的生活水平，这种方法比较奏效：公平贸易销售的香蕉、可可、咖啡、红糖、茶以及一些其他产品近年来获得了显著的增长，现在在一些国家的出口中占有重要的地位（比如，现在通过公平交易销售的厄瓜多尔香蕉占11%，加纳咖啡占20%）。

已有的为数不多的有影响的研究显示，公平交易实施方法从实际上使生产者发生变化，不仅通过世界价格所支付的资金，还通过由支持公平交易组织的生产商合作者提供给农民的服务与援助。当不平等来自于对市场的不公平使用、缺少信息、信用和风险转移机制时，在现有贸易法则背景下，即使没有支付额外资金，强化生产者联合也可以产生更公平的结果。[20]

尽管有所增长，但公平交易实施方法的范围仍然很小。在消费者强烈支持的瑞士，公平交易的香蕉只占香蕉总购买量的25%，而2002年消费者用来购买完全公平交易产品的费用仅为每人10美元（同年，瑞士的人均农业补贴约750美元左右）。最多的，公平交易的咖啡占世界销售的3%，只有约20%的合格公平交易生产商被公平交易机构所接纳。[21]

另一个组织机构直接建立更公平贸易关系的范例是公司社会责任和道德贸易的不断增加。加入道德贸易组织的公司，比如英国道德贸易实施方法和美国的公正劳动协会等，保证尊重一定的行动守则，以此作为那些关注公平发展的消费者和投资者的厚爱。[22] 行动守则通常涉及公正劳动实施方法（通常在ILO公约中出现）、环境标准以及监督机制——并不只适用于公司的直接生产设施，也适用于供应链中所有供应商的生产设施。

富裕国家的消费者是否愿意付出更多的钱来确保他们所购买的产品是在公正安全条件下生产的？行动守则的支持者相信他们会愿意。研究人员发现，超过90%的美国人表示他们在购买20美元的产品时愿意再支付至少1美元，如果他们能够确定产品不是由被剥削工人所生产的话。[23] 怀疑论者指出一个事实，那就是价格支配着主要公司买家的决定。

道德考虑所提倡的行动守则对公平可能会产生积极的影响，但它们能被实施吗？由道德交易实施方法组织所实施的影响研究发现情况复杂。消费者一般不愿意为不确定是否存在（通常未受监督的）积极影响的产品支付更高的费用。因此消费压力并不充分（参见专栏10.4）。因此，这些实施方法，尽管很重要，但在WTO和其他框架下无法取代而成为更公平的贸易制度。

知识产权与全球化市场观念

知识产权保护（IPR）是市场缺陷与权力结构塑造不平等程序与结果的另一个领域；少数有势力的作者通过价格将自身施加于公众，特别是穷人身上。在与贸易相关知识产权协议（TRIPS）[24]中所提出的要求——所有成员国提供20年的专利保护——被许多方面认为非常不公平。由于专利保护在上世纪90年代前即已被OECD国家所认可，这一要求的主要结果是增强对成为WTO成员的贫穷国家加强专利保护。今天认可专利保护的国家在GDP水平介于人均500美元至8000美元间的条件下这么做，而当年OECD国家在他们的GDP为1995年价格标准20000美元左右时这么做。[25]

专利来自于向知识衍生产品提供激励的合理需求并包括开发新知识的费用。在专利生效后，药物和其他专利发明不得被复制，因此开发者可以享受垄断地位并能够收取更高的价格。因此将专利保护扩大到发展中国家通过使公司能够在贫穷国家赚取利润从而增加总体利润——并用来自较穷国家的份额来改变研发资金的分配。但IPR保护必须通过限制对新技术使用的途径实现。专利通过使自身更昂贵且更难复制的方式来限制对创新技术的使用。发展中国家在不同创新技术的可用性方面有许多考虑，包括专利种子和药品等。治疗艾滋病的抗病毒药物也是这种情况（参见专栏10.5）。

我们可以更深入的了解制药业专利，作为对这个问题的更广泛分析。Chaudhuri、Goldberg和Jia（2004）预测，印度经济因不遵守国际专利保护标准而获得的利润在4.5亿美元左右，其中有4亿美元收益为消费者所获得，而剩余的利润归国内制造商所有。外国制造商每年的损失只有5300万美元左右。这份研究阐述了一个重要观点，就是制药公司在贫穷国家所获得的利润并不是非常大。Lanjouw和Jack（2004）预测，在公司利润方面，将专利保护扩大到发展中国家近20年左右才相当于将专利保护扩展到发达国家2周。

在不损害效率的条件下，存在一种能导致更公平供应的解决方案：无论富裕国家的市场如何支持研究费用，贫穷国家都被允许生产或进口更便宜的普通替代品，以不是非常昂贵的价格向富裕国家或进行研究的公司购买（参看本章结束部分聚焦于药物使用部分）。

由于存在完整的国际法，现有的IPR保护制度是全面协商的产物。TRIPS——基本由行业律师所起草[26]——是建立WTO时协定的一部分，协定包括多种纤维协定和其他发展中国家认为对他们有利的规定在内的多方面协议。许多双边自由贸易协定（比如最近的美国与智利、约旦、摩洛哥、新加坡、越南以及其他国家的协定）都包括比TRIPS更强大的IPR保护内容，比如允许专业向制药业的扩展以及指定所提交临床试验数据的保护类型等以获得市场销售许可。这些协议的签订者基本赞同这些规定，并以此作为条件使他们的产品能够优先进入美国市场。

专栏10.4 柬埔寨工作环境的改进能否使配额系统最终幸存？

正如在第9章所提到的，柬埔寨与美国在1999年所签订的双边贸易协定包括如果劳动力标准有所改善，那么柬埔寨的成衣出口可以逐年增加。要求ILO每年准备两次报告，以工厂参观以及与工人和工会进行交谈为基础，并将报告广泛公开。

这一规定有助于逐步改善服装厂的工作环境，但这种进步面临着配额体系结束的威胁。政府同意将ILO视察延续到2008年，但雇主们表示不再考虑增加向美国的出口，如果他们支持劳动力标准的话。有人意识到符合劳动力标准是他们唯一的实际竞争优势，但存在工会领导被开除、缺少遵守最低及加班工资要求以及压制民主的报道。据称雇主一直用来自中国的竞争威胁为由降低薪水和奖金。但雇主的行为一直被观察——在行业内兴起了一个独立工会运动，ILO监督变得越来越复杂。现在监督人员在工厂参观过程中用笔记本电脑传输他们的发现，这使得可以进行及时的报告。如果工作条件恶化，激进分子、研究人员、工会以及最重要的消费者都能知道。雇主们是否有足够的压力来确保坚持执行劳动力标准是一个不言而喻的问题。

资料来源：自由贸易联盟国际联盟（2005），华盛顿邮报（2004）

专栏10.5 在南非扩大对抗病毒药物的使用

为了应对不断严重的艾滋病危机，南非政府1997年修订了1965年发布的药物与相关物质控制法案以努力确保可以向所有南非人民提供更具经济可承受力的药物。修正案鼓励制药商使用更便宜的普通同等替代产品取代昂贵的专利药品，使得更便宜的进口药物在市场上可以随处可见（同时进口），并引入了一套强制性的许可系统，允许竞争厂商生产专利药品。

药品制造商协会和39家药品公司比勒陀利亚最高法庭以多项根据抗议政府的这项立法，其中包括一些违背南非对于TRIPS的责任。治疗活动战（TAC）和另一个工会COSATU支持政府在这一事件方面的态度，宣称，立法有效，是组成政府履行对健康义务的积极姿态。由于公共压力和关注等方面所出现的有争议的结果，药品制造者协会和这些药物公司撤回了他们的诉讼。所造成的间接结果是将抗病毒药物从每月约4000兰特降低到每月1000兰特。

其他的法律案件（不涉及TRIPS）帮助扩大了对抗病毒药品的使用范围。2002年，一群原告，包括TAC在内，在南非竞争委员会投诉GlaxoSmithKline和Boehringer Ingelheim公司。在2004年10月的裁定时，委员会发现这两家公司涉嫌将抗病毒药物定价过高，并拒绝使用普通药品以换取特许使用金，委员会所裁定的诉讼为，其违反了南非竞争法案。为使这起诉讼案件不会提交更高级别的裁断，这两家公司签署了一份解决协定，其中包括许可使用普通产品。

TAC还想要迫使国家和省级政府向所有孕妇提供抗病毒药物以防止HIV病毒从母体转移到婴儿体内；现有的政府政策的要求是在10家试验性场所外不得将药品Nevirapine提供给公共卫生机构。在TAC事件后，政府呼吁宪法法庭确保做出正确的决策。

宪法法庭宣称，南非宪法需要南非政府来在其可用资源范围内设计并实施一套全面且合理的程序来不断发展的实现孕妇及新生儿的权利，通过卫生服务来与母婴HIV传染作斗争。法庭发现，将用抗病毒药物及相关服务来防止母婴HIV病毒传染的可用性限制在少数几家试验性医院是不合理的，要求政府通过采取合理的步骤来纠正这一现象，从而使抗病毒药物可以用于所有卫生保健场所。

1999年，TAC还成功的参与了一次对宪法的挑战，这与南非航空公司乘务员是否携带HIV病毒的识别有关。这次判决使HIV携带者公平权利得到了巩固。这些法律挑战具有重大的间接影响，创下了奠基性的先例，增加了司法部门对于公民权的意识并将公民权利意识提到了一个前所未有的高度。

资料来源：Decker和其他人（2005），南非竞争委员会（2003）。

但很难让人赞同的是，不同的双边和多边协议的各方在同一级别的市场上活动。贫穷国家完全处于较差的协商地位。比如，他们通过双边贸易协定所获得的优先进入权在美国减少双边或多边协定中的剩余关税或配额时就会逐渐被浸蚀，而随着时间的流逝，IPR保护并不会被削弱。[27] 不仅如此，IPR保护所涉及的问题相当复杂，所需要的技术和能力只有富国才更好地具备——通常通过制药公司的投入来实现。发展中国家也实施了一些能力构建努力，但至少有几家负责的机构（比如WIPO和发达国家专利办公室）对此存在偏见。尽管TRIPS可能不公平，但它仍提供了一个可供详细审查和研究的得到国际承认的标准，这确实使富裕国家更难在双边协议中得到更有利的交易。

WTO框架下进行协商的另一个优势是他们提供了调动公共观点的焦点事件。在WTO程序中如何实现肯定结果的例子是，2001年在多哈被采纳的TRIPS协定和公共卫生宣言，该宣言肯定了存在于IPR保护之上公共卫生处于第一位考虑的事实。随后的三个与美国有关的双边协定包括与公共卫生有关的侧边补充文字，肯定了协定签署者了解IPR保护不影响他们“通过推广药物而保护公共健康”的能力。[28] 当协商缺少关注的情况下，由于药物公司设法根据2004年7月多哈发展议程框架协定对药品许可进行管理，监督过程和从事活动变得更加困难。因此，在众人聚焦下签署的，WTO框架下的多边协定，可能在适用更多公平准则时会有更多的前提。

金融市场自由化

资本向发展中国家的流动现象在20世纪90年代迅速增多，带来了优势与挑战。短期的资本流动有时会被人们认为增加了金融不稳定性而不是加快金融系统不成熟的国家的发展。许多在20世纪90年代获得大量短期资本流入的国家——阿根廷、巴西、印度尼西亚、韩国、墨西哥、俄罗斯、泰国和土耳其等——都因金融风暴而受到冲击，引起或加深了外国短期资本的迁出。

内部因素在金融不稳定性方面起到了关键作用，但全球准则也起到了一定的作用。比如，债务考察机制根据非正规的程序进行；IMF对于完全债务考察机制的提案没有被采纳。其结果就是贸易在损害国内投资者和纳税人的情况下让国际出借方受益。[29]

与短期资本流形成对比，外国直接投资（FDI）通常被认为对接受国产生了积极的影响，但这种投资往往只会到达少数国家。2002年，向发展中国家所进行的FDI中有84%集中于12个主要中等收入国家（包括中国和印度），而其余的150多个发展中国家几乎一无所获。只有5.3%的FDI留给了撒哈拉南部地区国家。[30] 在确定FDI位置的过程中，国内因素起到了关键作用，但国际准则又一次成为不公平结果的原因。为银行设定资本适用标准的巴塞尔第2资本公约，可能对银行向发展中国家进行借贷的风险估计过高（部分因为它忽略了不同国家间多样化投资组合的收益），因此增加了费用并减少了对外部资本的使用，此外还增加了贷款的风险性并可能产生挥发性的影响。[31] 新出现的全球标准——包括那些根据标准与准则惯例报告（ROSC）所评估的标准、国际会计标准以及银行监督25核心原则——对于发展中国家而言也都是成本过高，可能无法适应他们的发展等级。

全球金融市场的规则制定。用来管理全球金融市场的主要准则中有一些由不属于发展中国家的机构所开发。金融稳定论坛成立于1999年，用来促进全球金融稳定，该论坛将来自9个OECD国家中央银行、监督机构和财政部高级代表、国际金融机构、国际管理与监督集团、中央银行委员会专家以及欧洲中央银行的专家聚集在一起。唯一作为成员的新生市场经济为香港（中国）和新加坡。

开发巴塞尔第2资本公约的巴塞尔银行监督委员会由来自比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、西班牙、瑞典、瑞士、英国和美国的中央银行和银行监督机构的代表组成。在协定开发过程中，主要参与者为位于华盛顿的主要国际银行顾问集团国际金融研究所。金融稳定论坛和巴塞尔委员会都无权代表发展中国家的利益。[32] 由半私营机构（比如国际会计标准委员会）所开发的其他一些标准都是根据美国和欧盟的实施方法所制定。在制度制定机构中更多的参与和意见能够帮助确保结果更有利于发展中国家。

调整过去和现在存在于自然资源使用方面的不公平

自然资源的使用是市场缺陷和不公平存在的另一个主要领域。这被曲解为有利于发达国家，其影响也极为不公平。如果没有主要的技术创新，几项主要资源，比如石油等，就可能会在世界贫困人口有机会达到可以与当今发达国家公民生活水平进行比较的档次之前被用尽。此外，全球变暖也带给人类在海滨地区、小岛和半干旱地区生活带来了威胁。然而，可能受到这些变化（明天的公民以及许多今天的穷人）影响的人们在制定规则时基本上没有发表意见的机会。

国际社会已采取了一些措施以采用更公平的方式管理自然资源。一些国际法律手段，比如1982年海洋法公约，反映了前面所讨论分配性司法的概念，它通过将海底和海床这些超出国家管辖以外的地区归为全球共有地区，而且这些地区实施活动所获得经济利益将采用公平分配体系进行分配。

在世界资源使用中纠正不公平现象的主要措施是1992年联合国气候变化框架公约和1997年东京议定书的签署。议定书结构反映了发达国家和发展中国家“共有但担负不同责任”的概念。它认为工业化国家向空气中排放了绝大部分温室气体，造成绝大部分的损害并对它们提出了更多的要求。议定书为工业化国家制定了具有约束力的量化约定，要求它们在2008-12年间减少温室气体的排放，而且在2012年以后，发展中国家也必须致力于减少温室气体排放的工作。

东京议定书的一个重要方面是它那独一无二的规定组合，要求工业化国家不只通过国内，还通过在国外采取的行动来实现他们的承诺。作为这些规定中的一条，清洁开发机制帮助解决了被认为不平等的责任以及符合要求所需要的费用。它使工业国家通过减少在发展中国家的温室气体排放来购买排放减少“信用”并根据协议中所规定的义务来应用这些信用。因此，它帮助工业国家在东京议定书框架下更具成本效能的实现他们的承诺并通过支持以更洁净更有效的技术进行更大的投资以及林产项目来帮助推进发展中国家的可持续发展。

程序的公正性也是一个问题。在东京议定书协商期间，与许多全球化协定的协商一样，工业化国家在谈判桌上拥有更大的权力。技术技能的不平衡、缺少适当的公众支持以及由于各种利益而形成联盟的问题削弱了许多发展中国家进行交涉的能力。

作为温室气体最大排放国的美国宣布，它不再属于东京议定书的一方，这一行为明显降低了议定书的效力。从协议于2005年2月开始生效以来，美国已成为东京议定书成员国会议的一个纯粹的观众，但由于其气体排放规模，其他各方并不会忽略对美国的关注。[33]

信息的公平使用是对全球资源实现更公平使用的一个重要因素。UN/ECE信息使用公约、公众参与决策以及在环境问题方面参与司法决策（奥尔胡斯公约）涉及环境管理问题的公共参与以及获取环保问题的信息。1998年被采纳并于2001年开始对35个成员国生效的这项公约使公民有权去将义务施加于国际环保公约的公共机构和各方，这些义务包括信息公开、信息获取、环保决策的公众参与以及参与司法等。公约顺应性委员会应运而生，在这里公民和NGO可以提出不同的观点。

提供发展援助以帮助禀赋构建

在改进全球不公平的进程中，规则和程序与不公平的禀赋相互影响。即使前面部分中建议的改革全部实行了，许多贫困国家仍然不能参与到全球市场中，因为这些国家在技术、资金、基础设施、知识和思想的禀赋是十分有限的。构建禀赋行动主要在国内，通过基础设施和其他领域内的私人和公共投资来实现。援助能否对国内行动提供支持？

更好的发展援助

从公平的观点来看，援助的主要作用是帮助资源不足的国家（通常不是由于自身原因造成的）构建禀赋，以及避免资源极度匮乏（这在某种程度上证明了利用援助来为当前消费提供保障是正确的）。将建立禀赋作为焦点问题意味着援助标准和它的效率都是重要的。

加强援助效能性。如果目标是为贫困国家提供平等的机会，那么援助效能性至关重要。如果援助持续上演腐败和边缘工程或按照富国的意愿增长资源，那么这种援助是没有用的。援助效能性的关键在于援助提供形式和公平性以及国内政治进程的透明度。除了依靠捐助国以顾问和公司形式提供援助并按照政治优先来分配外，Birdsall（2004）还引用了7宗罪：对制度建立没有耐心；未能撤出；不做出评估；以为参与就等于拥有了权力；不合作；吝啬和资金不可靠；对地区和全球项目的资金提供不足。现有援助计划和提供惯例受制于政治和动机因素的约束，这是当前捐助国所面对的情况，因此改变这一状况是长期的困难。但是当前一些方向是有前景的：强调结果（包括通过追踪与MDGS相关的媒介行为的指标和最终结果）；从事前制约性中离开，逐渐将设计和管理从捐助国转到所需国家。英国非洲委员会（2005）提出从事前制约性转到一个新的合作关系中，在此关系中，非洲国家能够继续为改进管理方式和责任制度而奋斗，并且捐助国能够交付更多，更便宜，更可预见的援助。高等援助降低了国内税收的需要，这在以前曾帮助全面加强政府的责任和市民关于质量服务的需求，因此应当予税收以特别的关注。[34] 如果不完善的话，脱贫战略的准备工作是实现国家领导的程序转变为更大程度参与以及监督公共资源如何花费的关键或工具。

脆弱国家面临着一个特别的挑战。需要在建立国家制度和法律的同时保持其稳定与和平。干预的先后顺序是重要的——有证据表明，与NGO合作的、人力资本发展中受保护的、长期的投资和私人部门是可行的。技术援助在改革开始以后显得更加有效，它有助于为资金投资和服务交付干预打下基础。[35]

当国内政治进程明显存在不公平和腐败现象时，捐赠者可设法转而寻求一个更为公平的收入捐款和收入分配；将权力分散至低级别政府，这种做法可以威胁到中央控制；得到基于社会的组织机构、媒体和国内企业家的支持，这样能够有助于在更好的统辖中以舆论和股份来建立一个中产阶级。

改善援助分配。援助的分配也是很重要的。近些年来在援助分配标准的问题上产生的争论一直存在。伯恩赛德与都勒尔和科利尔发现，如果援助按照合理政策分配并拥有良好的制度，那么它在减少贫困的过程中是更加有效的。根据他们的公式计算，1996年提供的、旨在最大程度削减贫困的实际援助再分配将导致向大约20个国家进行直接援助而不是60个国家，并且能够使2倍之多的人们脱离贫困。[36]

Hansen和Tarp（2001）以及其他人对他们的发现提出了质疑，认为他们的分析没有考虑国家环境，并且对于不同的规范，并不能全部适用。如果援助效能因不同国家而异，不是因为政策而是国家环境的结果（诸如气候等），那么不同的援助分配规则将使外国援助的负面影响最大化。[37] Cogneau和Naudet（2004）提出了另一套援助分配规则，他们与科利尔和都勒尔的发现类似，认为如果援助能够直接提供到那些有组织缺陷的国家（地理、历史或经济方面，于第3章讨论过），那么可以获得用于减低贫穷的资金。由此分配将在减低了全球的贫困（与科利尔和都勒尔提出的分配结果几乎相同）的同时把贫穷的风险十分均匀的散布到世界中。

总而言之，公平观点表明，不把国家环境考虑在内的方法很可能忽略有关于需求的重要信息。但是忽略了援助效能的方法不会造成扩大的机会。为了促使世界范围的机会公平，应该将援助送到能够有效到达的机会有限的最大可能的地方——从机遇方面来看，是贫困之极的地方。它无疑取决于每个国家的贫困程度以及政府的能力和提供援助的政治承诺。但是需要更多的研究来全面理解这个临时的机制。

实际上，最近的研究表明，许多真正意义上的捐助国似乎依赖良好的政策和不良的初始条件。由Dollar和Levin所编写的一篇关于40个捐赠机构的论文中发现，援助肯定与良好政策的衡量尺度以及人均国内生产总值有关系，并且这些极为注重良好政策的捐赠机构也将援助送往贫穷国家。但是，一些脆弱国家（“受助孤儿”）由于他们的政策和制度力量，接受到的援助比预期的要少，这在很大程度上是因为双边捐助国失衡的低援助量，与此同时其他国家（“受助宠儿”）接收到了更多。[38]

提高援助水平。援助的效能和分配是有条件的，援助的标准在这里很重要。援助的标准在1990年和2001年之间无论作为富国国民总收入的一部分还是在名义上都有所下降。在近期国际会议中寻求更多的援助以帮助国家实现MDGS的提议已经达成了共识。在2003年于蒙特雷召开的名为“为发展筹资”的国际会议上，富国已经承诺大幅度增加援助量。净援助量在2002年4月真正大幅度增加，达到了780亿美元。[39] 在这些增长的背后有三个主要的因素：双边赠款的持续增长（但是很大的部分用于技术合作、债务免除、应急与灾难救济及行政花销）；美国关于阿富汗和伊拉克重建援助的条款（在2004年中给予阿富汗9亿美元，给予伊拉克29亿美元）；美元的贬值。在2003年对撒哈拉以南非洲的援助中，即使在解决了债务免除和应急援助之后，为其提供的新的发展援助还是有了少许的增长。高负债贫穷国家（HIPC）在2004年接收到的实际援助比之前有所减少。从积极方面来看，国际发展协会最近收到了2006-8年的补给资金，至少比以前多出25%，这是20年里最大的资金增长。

尽管援助在最近有所增长，但是援助量仍然很小，不仅在是需求方面，而且相比较于国内人民发展和旨在均衡机会与避免贫困的安全净额规划而言。这种规划通常在捐助国的国内生产总值中占据10%以上。相比之下，2003年的官方发展援助仅仅是捐助国国民总收入的0.25%。只有丹麦、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典达到了联合国的指标，提供不少于国民总收入0.7%的官方发展援助。许多国家没有履行蒙特雷共识（表10.1）。


表10.1 官方发展援助在2002及2003国民总收入中的份额，以及对2006年份额的预计
国家 2003净DDA
（百万美元） 2004净DDA
（百万美元） 2003年DDA占GNI的百分比 2004年DDA占GNI的百分比 预计2006年DDA占GNI的百分比
奥地利 505 691 0.20 0.24 0.33
比利时 1,853 1,452 0.60 0.41 0.64
丹麦 1,748 2,025 0.84 0.84 0.83
芬兰 558 655 0.35 0.35 0.41
法国 7,253 8,475 0.41 0.42 0.47
德国 6,784 7,497 0.28 0.28 0.33
希腊 362 464 0.21 0.23 0.33
爱尔兰 504 585 0.39 0.39 0.61
意大利 2,433 2,484 0.17 0.15 0.33
卢森堡 194 241 0.81 0.85 0.87
荷兰 3,981 4,235 0.80 0.74 0.80
葡萄牙 320 1,028 0.22 0.63 0.33
西班牙 1,961 2,547 0.23 0.26 0.33
瑞典 2,400 2,704 0.79 0.77 1.00
英国 6,282 7,836 0.34 0.36 0.42
欧盟成员（总计） 37,139 42,920 0.35 0.36 0.44
澳大利亚 1,219 1,465 0.25 0.25 0.26
加拿大 2,031 2,537 0.24 0.26 0.27
日本 8,880 8,859 0.20 0.19 0.22
新西兰 165 210 0.23 0.23 0.26
挪威 2,042 2,200 0.92 0.87 1.00
瑞士 1,299 1,379 0.39 0.37 0.38
美国 16,254 18,999 0.15 0.16 0.19
DAC成员（总计） 69,029 78,569 0.25 0.25 0.30

来源：UECD DAC（2004）

注释：DAC=发展援助委员会 EU=欧盟 GNI=国民总收入 DDA=官方发展援助。

与其他公共资源的利用相比，援助也是很低的。比如，2002年的农业补贴几乎是援助资金的5倍。日本、欧盟和美国的补贴金分别是国内生产总值的1.4%、1.3%和0.9%，而援助资金分别是0.23%、0.35%和0.13%。富国应当按照蒙特雷共识交付援助资金；仅此一项到2006年就会为发展援助资金增加180亿美元。为了向0.7%的目标迈进，各国可以为2010年设立中间目标。然而低效使用的高援助，支持腐败政权或破坏责任制度，不是推进而是阻碍公平的进程。

额外的债务免除。援助不应该被债务支付所破坏。HIPC最大份额的多边债务就是80年代所接收贷款的结果。通常在得到更多让步的同时，新的贷款继续增加到了债务负担中。债务免除的支持者主张债务支付应从健康教育和其他不足的开销中转向短缺的资源。

在过去的10年中已经取得了一些进展。在1995年中，债务免除还没有进入到国际组织的日程当中，一部分原因是一些财务问题，另一部分原因是对道德风险的考虑（如果债务被免除，贷款国家政府将可能认为他们不用再偿还）。在接下来的5年里，由于在富裕国家中进行的强大的基础动员，一些富国和世界银行对债务影响以及负责的领导关系进行有效的研究，使得HIPC实施方法得以启动并得到发展。到了2005年3月，27个国家随着时间的推移得到了预计总数为540亿美元的债务免除，较之2000年底的345亿美元大大增加。HIPC出口商品的偿债比例大约下降了一半，到了15%。27个接受HIPC援助的国家中降低贫困的开销预计从1999年的国内生产总值的6.4%增长到2003年国内生产总值的7.9%。

即使这样，许多国家仍然持续背负着一个无法支撑的债务负担，需要做的事情还有很多。重要的举措体现在2004年10月达成的扩展HIPC 协会的协议以及2005年6月达成的为18个对非洲发展银行、国际货币基金组织和世界银行负债的国家提供债务取消的协议。[40] 这个举措和任何更进一步的债务免除真正应该是额外的而不是援助的替代品。进一步的债务免除也应该经过对债务承受能力问题深思熟虑后（包括增长为低收入国家提供援助）实施，以避免造成不能负担债务在今后的持续累积。

基金发展援助的革新机制。一些拓展发展援助的革新机制目前正在讨论中，包括国际金融基金（IFF）、全球税款和自发捐赠。国际金融基金将使未来的援助能够即时利用（前置援助）并尽可能降低变动性。鉴于自身的会计和立法机构，这对于诸如法国和英国等一些捐助国来说是一个选择，但不适合其他不能长期承担义务或将援助归于预算之外的国家。在可行的时候，国际金融基金会在短期内将援助移出预算，只有当它增加了全面援助标准而不只是将未来援助向前推移的时候，它才会扩大发展资金。

涉及全球税务工具的提议也取得了进展，包括短期资本流动上的“托宾”税；诸如全球碳税、国际航油税和海上污染税等的与污染相关的税；武器售卖税；多边利益和增值税或所得税上的附加费。这些建议需要以他们能够产生的收入、效率、可回收能力、可行性以及更重要的是对公平造成的影响为基础进行评估。

来自个体、公司、私人基金会和NGO（与公共援助共存的另一种发展援助途径）的自发捐赠在不断增多。但是效能对于私人援助来说也是一个问题。从2004年12月发生的亚洲海啸中可以看出，私人慈善团体能够比公共资源动员的快。但是私人捐赠受新闻报道的影响要比实际需求大；捐赠者对于2005年2月伊朗地震的援助力度要小的多，原因是新闻对此未做报道。另外，缺乏合作、不集中以及基础设施瓶颈（诸如路况差的公路以及电力电信的缺乏，这些都不能通过私人慈善团体得到缓解）也可以阻碍它的效能。此外，还需要确保拥有与受援国结盟的战略。

向更公平转变

通过各国以及各个国家联盟的举措，全球政策和制度中产生了增强公平性的变动——通常在国际论坛、见多识广的领导层和基础动员、分析与政策研究以及网络中。这一部分以一些例子来阐明变动的过程：无意于做到面面俱到或评估个人因素的重要性。

举例包括采取单边主动的发达国家政府——诸如已经达到将0.7%的国民总收入用于发展援助的目标或取消了贫穷国家拖欠的大部分债务的国家——以及多个国家联合行动建立了改变联合。后一种情况在贸易谈判中出现的更为频繁，一群发展中大国（包括巴西、中国和印度）正在为贸易更加自由化充当着开路先锋。

促进由发达国家引发的增强公平性政策变动的一个方法就是使变动的提议与追踪机制共存。第8次MDG涉及到更多的援助和债务免除条款以及更公平的贸易政策。对于这一目标取得的进展在2005年9月已经作为5国千年峰会的一部分得到了评估。

另一个监督富裕国家政策的实施方法是对于发展指数的承诺，该实践是由全球发展中心和外交政策杂志实施的。该指数相比第8次MDG，检验了更多的指标，包括环境、安全、投资和技术（全球发展中心，2004）。虽然存在一些方法学问题，特别是在不同领域中累计的得分上存在问题，然而该指数还是揭露了一些国家是如何在一些领域做的比在其他领域做的要好——例如挪威在援助上做的很好但在贸易上就差了些；瑞士在贸易上得分较低但在环境上得分很高；美国在环境上得分很低，但与加拿大拥有最好的移民政策——以及所有的国家怎样拥有大量的机会借以改进他们的政策。

公民动员。联结了各国基层与中产阶级利益集团的公民动员在最近几年不断发展。有时候一些国际社会运动、网络或联盟浮出水面试图影响全球日程。其中一个例子就是2000年增强的HIPC倡议的成立。原来的HIPC 倡议为一些国家提供援助，但是援助的进程缓慢并且存在一些问题。到了1999年，这些问题在很大程度上被发现，但是扩展的援助行动需要在债权国家和世界银行以及国际货币基金组织管理委员会中储存供给，因为它需要额外的资金。2000年周年大庆活动使人们不仅对过多债务的负面影响有了认识而且听到了基督周年纪念思想发起的债务赦免的呼声。该活动动员了来自诸如德国、意大利、美国和英国的成千上万的人们。这些国家的政府被引起了注意并最终同意了各种举措，扩展了HIPC协会，取消了双边债务。其他的由国民社会组织施加压力导致规则变动的例子是改革世界银行在本土公民、重新安置和其他保护措施上的政策的运动。

在第二组案例中，国际规则已经成文，社会运动通过将它们可视化和坚持执行以贯彻实现了这些规则。在很多时候，这个过程会在国家层面上实现，但是它包括与全球规则与政策变动的一个相互作用。前面讨论过的民族贸易协会是坚持全球和地区法律的公民动员。与此类似，当地运动、NGOS和其他行动主义者的努力保证了为当地公民制订的ILO169号盟约在不同国家拥有法定分量（实际上）。实践表明，在不同的国家和组织中，公民动员拥有广泛的联盟基础时是最有效的。

但是公民动员也能引发风险。国内社会运动可能会在某种程度上反击不公平的形式路线，但是它们是高度不完善的机制，并且它们的责任通常都是不清晰的。在近些年里，有很多NGO活动导致了荒谬结局，比如捐赠者从基础设施和重新安置项目中撤出，只是为了看政府在没有对社会和环境结果的国际监督情况下是怎样进行的。

分析与研究。社会经济研究与政策分析同样也促使制定公共争论和行为的不平等对象的特定领域。对于性别歧视及丢失妇女的全球性分析（参见专栏2.9）促使了公共行动重新回到性别不平等的问题上来。事前分析和政策研究也是推动制定政策建议极为重要的因素。最近大量的研究，包括严重影响的评估，都集中在获得MDG省时有效的方法上了。发展中国家的研究者所做的关于他们的研究越多，其结果就越发会推动政策的制定。

这其中的一些重要因素在谋求改变的失败尝试中丢失了。进行了分析和政策研究，也提出了技术性的解决方法；然而想要实施它们的政治愿望却没有了，这是因为政治上的领导者们并不认为这个问题非常重要或者是没有形成保证充足支援的联盟。在其它情况下，基层动员搞得轰轰烈烈，但却缺乏良好规划、实施性强的改革建议。的确，一些NGO运动的结果事与愿违，这是由于在遭到国际批评之后，一些国际组织撤回了对工程的支持，而最后就出现了在没有了国际上社会与环境卫士们的监控下，政府部门依旧在继续坚持着。

国际组织。国际金融机构可以通过制定议程及提供国际谈判的焦点来帮助促成全球加强平等行动。他们的争论解决机制和执行机制保证了其政策的实施。但是世界银行和国际货币基金组织的管理结构的发展还无法与世界经济中新兴市场和发展中的贸易国家迅速扩大的规模和作用相适应。并且，一些低收入的小国在决策过程中的作用是有限的。发达国家的政府在国际货币基金组织和世界银行董事会中占有大多数的投票席位，而两个执行董事就代表了40多个非洲国家。

已经找到了几个加强在国际货币基金组织和世界银行中呼声的选择办法，但是进展是有限的。2005年4月，二十四国政府集团的部长们敦促要建立一个新的配额规则（投票权依据配额），这就加大了按照购买力相同测算的国内生产总值测算尺度的分量。他们还建议说，为了加强低收入小国的声音，应该增加基本投票以保留他们在总投票力方面所占的原本份额。[41]在加强世界银行和国际货币基金组织决策过程中发展中国家的声音和参与方面取得进展，对于加强国际金融机构的合法性以及它们在促进全球平等方面的作用是至关重要的。国际货币基金组织份额第13次总览就提供了一个在份额、声音及参与方面取得进展的重要时机。

总结

总的来说，全球范围的行动在纠正不平等规则和帮助禀赋平等化方面发挥着重要的作用。管理劳动力、货物、意见、资金和自然资源市场的规则需要更加的平等。构建穷人禀赋的国内行动可以通过援助得到支持，除非这些援助被不正当地花费了或者这些援助是支持腐败的政府又或者是破坏了国家应承担的责任。总之，变化将要求在整个世界层面体现出更大的责任，而且在规则制定机构中更能代表穷人的利益。

在世界贫困人口获取药物的途径和制药创新激励之间寻求平衡

扩大发展中国家获取药物的途径，同时维持药物研究动力的最好方法是什么呢？一个可行的解决办法要求认清楚两个事实：医药市场还远不会统一并且疾病的本质和国家收入对获取途径和动力都很重要。

例如疟疾等一些疾病主要影响贫困国家，但是这些国家却几乎没有收到任何R&D的投资，也无法获得什么治疗。近年来人们已经十分注意制造恰当的动力以及组织财政资金以增加R&D对治疗影响贫困国家疾病的药物的投资，而潜在的商机对此却不能提供足够的刺激力。政策最初包括以下内容：

通过公共部门机构增加研究——例如：美国过敏与传染病国家协会所调整的项目、世界健康组织对于热带疾病的研究与培训的特殊项目以及治疗Medecins Sans Frontieres 发现的初期忽视疾病的非营利性药物。

建立公共—私人合作关系，例如：疟疾药物公司、初期疟疾疫苗协会、国际艾滋病初期疫苗协会和肺结核药物开发国际联盟。

制定一个新疫苗的购买约定（“高级市场”）。在比尔及美琳达•盖茨基金会的赞助下，通过事先让捐赠人承诺对一种新的还未被发现的疫苗以一个有保证的价位支付部分开支，从而奠定了开发市场的基础。这将成为一些公司投资该领域的动力。（对于与发展中国家相关的农业研究也已提出了相似的倡议。）

创建一种早期热带疾病研究的开放式方法。这个办法是利用科学家、学生、公共部门的研究者以及其他那些为了有利他人或者出于对科学的好奇心而乐于花费时间研究热带疾病的人的经验和资源（非常相似于开放式软件）。涌现出的带头人可以进入到下一阶段的开发与医学实验的其他任何项目中去。

在发展中国家由于市场的因素而对药物提供专利保护，其本身并不能提供足够的动力，因为他们的购买力非常的低。但是，在基于市场的研究动力方面即使是一个小小的增长，也能成为将疾病治疗引入发展中世界的宏伟战略中的一个非常有用的部分。

还有一些疾病有着全球性的影响力和市场，他们是贫困人群中死亡以及伤残的一个重要原因。在世界的高死亡率地区，据统计心血管疾病比疟疾以及其他热带疾病加在一起的影响还要大。

尽管贫困国家中的许多人遭受着全球性疾病的折磨，但他们并不是商业市场中的重要组成部分。统计数据表明，近来那些有着近世界一半人口的国家在治疗心血管疾病药物的花销上还不足总花销的2%。由于市场上呈现的极大不对称性，许多贫困人口在不破坏研究动力的情况下，只能通过一般的途径获取高档次的药物。下面描述的国外档案许可的办法是获得这样一个结果的切实有效的方法。

不行使专利权的具有法律效力的承诺

这里讨论的建议是要让发达国家的投资者们向自己的政府做出在特定药物市场中不行使专利权的有法律效力的承诺。这些市场指的是治疗各种疾病的药物的销售量总共只达到最低限，也就是说销售量的2%的市场（看下图）。

图中水平坐标轴是疾病种类，靠近左边的是主要集中在贫穷国家里的疾病，靠近右边的是有全球影响力的。沿着纵坐标轴是按照人均收入排列的国家。白色区域显示的是有关政策制造出的“非专利区域”。在非专利区域，公司可以制造和买卖非专利产品，而没有任何专利体制所带来的政治和程序上的复杂性。非专利区域每年都要进行重新的计算以适应收入以及市场发展的变化。

因为左边的疾病更加集中在发展中国家，2%的全球市场截至点是在一个较低的实际人均国内生产总值的水平上。从这个意义上来说，提出不同的看法似乎是违反了人们的直觉，但是就是为了这些集中在发展中国家的疾病，产品开发的动力需要来自于发展中国家。

位于下滑线下方的最贫穷的国家将会获得所有药物都不受专利保护的待遇。而在上方的国家，比如印度，会有一个混合的情况存在。对于集中在发展中国家的疾病，他们将处于TRIPS环境当中，而对于更加全球性的疾病他们则属于非专利区域。对于位于曲线上方灰色区域内的市场来说，政策是没有任何效用的。TRIPS的责任和灵活性都保持不变。

非专利区域的大小由两个因数决定：顶层收入水平（这里是5000美元）和更加重要的全球销售截点（这里是2%）。

通过让发达国家的投资者们向自己的政府做出在非专利区域不行使专利权的有法律效力的承诺来实施该项提议，作为获得制作国外专利档案许可（国外档案许可）的一部分。公司可以在他们想要的任何地方获得专利，而在申请专利的时候不需要任何与政策相关的决定。相反，与政策相关的决定——关于在哪里实施专利权——只有在产品上市后才会产生。为了确保其遵守该项规定，专利权持有者如果要违背其承诺并开始在任何一个禁止的市场中有行使专利行为，那么它将失去对于同个产品行使国内专利权的权利。

实施需要在有药物研究活动的发达国家之间进行协调，这其中至少包括加拿大、欧洲、日本和美国。该项政策需要立法以修订各个国家对于专利的规定。在美国和英国，这包括增加一个针对于现行国外档案许可过程的宣言；其他国家需要将一个国外档案许可规定加入到各自的法案当中。对于国家以及疾病种类的划分可以由一个国际组织负责操作，并且每年进行重审。

发展中国家将不被要求来执行这项政策。他们将继续逐步地遵守TRIPS以及与他们的现行计划一致的双边条约的规定。从专利的角度来说，位于非专利区域的各个国家可以被看作是一个国家。可以将任何一个国家作为生产基地，药品可以出口到该群体中的其他所有国家，而不必支付任何与专利权和强制许可有关的费用。

因此，如果非专利区的任何国家有能力生产出某种特定药物，那么这个区域的所有其他国家都可以利用该生产能力。这将帮助解决大多数小国家没有能力或足够的市场规模来进行非专利药物的国内生产问题。

公司一向愿意自愿承诺不在最贫困的国家行使专利权。这里讨论的国外档案许可的建议将接受该项承诺，并把它转变成全球规则体制的一个可靠的组成部分。

本报告认为，公平在对于发展经历的诠释和对于发展政策的制定方面都居于中心地位——并且这种地位在当今的许多思想见解中都没有被完全的理解和正确的评价。不过，我们并不打算提出另外一个新的发展框架。相反的是，认清公平（就是说，机会的平等及避免被完全剥夺）的重要性暗示了整合并扩充现存方法的需要。在这个结尾中，我们试图将该篇报道的分析和信息放在当今一些主要的关于发展的思考与行动的背景当中。

四种思想见解曾占据了发展论述的核心位置，并且运行了三十年左右的时间：市场作为资源分配机制的中心作用、人类发展的重要性、制度的作用以及对于授权的关注。

第一种强调了市场作为分配资源和决定经济活动演变的拓宽机制优于中心规划。这种观点在经济学中很早以前就被人们理解了，但是它也曾一度在发展经济学家中是少数派。到20世纪80年代为止，这种状况得到了彻底的改变。首先是印度然后是中国先后从计划中走了出来，吸引力在决定个人行为（作为顾客、生产者和管理者）方面的重要性更加普遍地得到人们的理解。接下来这两个国家快速持续的发展使这个观点更加的突出。20世纪90年代，在前任东欧社会主义国家和中亚的摆脱计划经济贸易扫清了任何认为不要市场和私人因素也能发展的严肃观点。

尽管结果发生的“华盛顿舆论”事件有时被认为是颠覆国家政权，但这并不是再三权衡后所留下的最主要的信息。相反，正是因为20世纪90年代的事件肯定了市场是发展的根本，这些事件同样也表明了好的政府是市场良好运作的基础。市场是在一个由各种制度决定的框架里面运转的，只有制度体制良好，市场才能运行良好。当一个有能力的政权在法律规定下井井有条、能够提供有效的规章制度、宏观经济的稳定性和其他公共物品并且改正了其他市场的失败之处，那么市场就能够以最佳状态运行。

第二种观点认为通过技术、健康和所有人参与社会与经济活动的能力及处理他们所面临风险的能力的扩展，人类发展是发展过程的中心。尽管1980年世界发展报告是关于人类发展的，英国方面的机构——尤其是在他们一系列人类发展报告中的联合国开发计划署（英国2003）——后来带头把这些忧虑作为发展议程的中心问题提了出来。在这个问题上，整个发展团体都（正确地）追随在他们的后面。