使公共责任机制运转起来

●责任问题是现代民主政治的核心要素。只有人民同意授权，政府才有治理社会的权力，而人民只有认为代表他们行使权力的政府对其所提供的服务和履行的义务负有完全责任的情况下，才会同意授予政府特定的权力

●除了民主授权外，还有行政授权。民主授权与行政授权在我国还没有形成有效的互增强关系，政府及其官员履行公共责任存在着一定的体制性障碍

●要使公共责任机制有效地运行起来，首先应该强化民主授权机制，使政府和官员清楚地认识到权力来自人民，必须对人民负责 我们生活的时代，是一个高扬公民权和人权的时代，更是一个建构和实现公共责任的时代。随着全球化的推进，相互依存的加深，个人、群体以及组织之间所形成的公共关系更加复杂敏感，公共空间更加多样，需要我们精心维护。只有所有的社会主体都能积极地承担起社会赋予的公共责任，才能保证自身权利得到根本保障。而政府是整个公共责任机制运转起来的关键。

    这样讲有两个理由：一是政府掌握着公共权力，既分配着社会资源也提供着社会正常运行所需的基本公共品，是公共责任的首要承担者；二是政府的权威地位使其言行在社会中具有表率和示范作用。可以说，政府履行公共责任的程度是一个社会的责任水平和信任水平的晴雨表。政府的一举一动不仅引导和规范着公民和其他社会组织，而且直接关乎政府的合法性。

    作为公共权力的实行者，履行公共责任是政府的天职，这是由公共权力来源于人民决定的。责任问题是现代民主政治的核心要素。只有人民同意授权，政府才有治理社会的权力，而人民只有认为代表他们行使权力的政府对其所提供的服务和履行的义务负有完全责任的情况下，才会同意授予政府特定的权力。在实际的政治过程中，除了民主授权外，还有行政授权，因为政府是由不同层级组成的，为了维护权威的统一，下级必须服从上级，并按照上级的指令来行使管理权。在理论上，民主授权和行政授权是统一而不矛盾的，因为对民众的责任与对上级的责任在本质上都是公共责任。然而，在世界范围内现实政治中，两种授权方式并不总是和谐统一的，对民众的责任与对上级的责任会产生矛盾，甚至发生激烈的冲突，导致政府应该承担的公共责任无法实现。授权方式之间的不和谐是由权力本身的特点决定的。权力是政治体系中的稀缺资源，很容易产生异化，被代理人占用，甚至垄断，从而偏离甚至违背授权方的意志。所谓“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。同时，对于两种授权方式来说，哪种授权缺乏有效的制约，但赋予的资源更多，就可能使得代理人倾向于授权方，造成两种授权的不平衡，甚至冲突。

    在我国，改革开放以来，随着社会主义民主建设的推进和政府管理的改革，民主授权与行政授权的关系得到了较大的改善，政府的公共责任意识和责任履行的制度化程度都有了明显的提高。尤其是党的十六大以来，“立党为公、执政为民”的提出，不仅体现了“以人为本”的治国理念，而且把建立完善有效的公共责任机制作为了建设社会主义政治文明的重要内容。温家宝总理明确指出，政府部门“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，必须对人民负责。近日，继国务院批准中石油总经理马富才引咎辞职后，北京市和吉林省也分别批准在密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市中百商厦特大火灾事故中分别负有重要领导责任的密云县县长张文、吉林市市长刚占标引咎辞职。这三例“引咎辞职”事件更充分说明，公共责任机制正在得到完善并有效运行。

    但是，我们必须看到，民主授权与行政授权在我国还没有形成有效的互增强关系，政府及其官员履行公共责任存在着一定的体制性障碍。这集中体现在三个方面：

    一是行政授权强于民主授权，造成一些政府部门及其官员的责任指向是向上的，而不是向下的。尽管存在着完善的正式民主授权机制，但是操作性不足，作为权力的最终来源以及责任履行对象的民众难以全面有效地行使其对政府和官员的监督权和选择权。而行政授权利用资源分配权和职位授予权迫使政府和官员调整其思维和行为取向，对上级的责任压倒了对民众的责任，对政府体系内部的责任强过了对社会的责任。

    二是民主授权主体内部力量的不均衡，造成一些地方的政府及其官员更重视能带来经济快速增长的投资者的利益，而不是普通民众的利益。政绩考核的过度经济化倾向也推动了政府责任“公共意义”的弱化。近年来在许多地方频繁出现的生产事故、“圈地”事件以及领导“傍大款”等现象都说明了政府责任取向的扭曲。

    三是民主授权约束力的不足弱化了行政授权机制。由于缺乏民众监督，一些地方政府的利益，实际上是部门利益和官员个人利益膨胀了，产生了“部门职权利益化”、“部门权力个人化”以及“部门利益法定化”的倾向，由此造成了政令不通的“中梗阻”以及部门之间的“踢皮球”现象，削弱了政府的整体性，破坏了更大范围的公共利益。近年来，在一些地方出现的公共危机事件之所以造成了巨大的破坏，一个重要原因就是有关部门不严格依法、依令办事，相互扯皮、推诿，贻误了解决问题的最佳时机，人为扩大了事件的消极后果。 因此，要使公共责任机制有效地运行起来，首先应该强化民主授权机制，使政府和官员清楚地认识到权力来自人民，必须对人民负责。基层民主、党内民主的发展，人大制度的完善，《行政复议法》、《国家赔偿法》等法律的制订不仅硬化了民主授权机制，而且为维护公共利益提供了更具体的制度支持。其次，要完善行政授权机制。通过理顺监督机制、改革政绩考核体系、强化责任追究制度等措施，缩小行政授权与民主授权的结构性矛盾，提高政府的整体性。

    最后，要树立公共责任意识，使履行公共责任成为各级政府以及每个官员的自觉意识。不仅要把群众利益无小事落到实处，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，更要消除对公共责任理解上的“封建土围子”意识，用现代意义上的、大写的“公共”来替代被局部、部门、少数人以及某个人利益侵蚀和替代的“公共”。一个负责的政府必是一个得民心的政府。

（作者杨雪冬：中央编译局研究人员） 《文汇报》2004年4月20日

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