广东农村外嫁女问卷调查报告

外嫁女困境调查及土地财产权益的失落

一、           问卷样本分析

    根据中山大学妇女性别研究中心法律援助部于2004年起对广东珠三角外嫁女财产权益被侵权个案的调查进行分析：在一些地区，外嫁女在农村经济转制时期财产权益受到严重侵害，有些地区比例在不断增加，如果不能引起政府和公众的关注和遏制，不仅妇女的经济地位将不断下降，而且中国的男女平等立法将遭到挑战。

调查样本总量是553份（其中广州市越秀区农村妇女财产权益下滑整体调查样本130份；），调查样本选择了广州的海珠区、顺德区，佛山的南海区、禅城区，中山市东区的八村、十三村和横栏，番禺区和白云区。根据已收回的423份问卷（有个别分项问卷人数多于423份）分析和研究（越秀区130份问卷另行分析），主要问题反映在 ： 

〇外嫁女年龄多在30岁到50岁，属于劳动能力较强时期。

〇原享有土地财产权益因为婚姻而丧失。.

〇有文化的外嫁女占多数。

〇被侵权的外嫁女的配偶大多数为非农业户籍，但也有农业户籍，有的就在隔村。

〇约90％左右符合计划生育，约2％－3％违反计划生育（未回答比例约为7.8％）。

〇百分之九十以上的外嫁女有参加生产劳动（在农村转制和土地征用前，有分过田，耕过田）

〇婚后被取消股份分红和福利的约占80％－90%左右。

(结婚之前，与同村村民享有同等待遇的约占95.4％)。

〇转制时取得征地补偿金的约占30%左右。

〇已取得宅基地的比例约占50%以上。高于未取得宅基地的比例。

〇子女因母亲是外嫁女，在转制后绝大多数不能享有股份分红和福利。

〇转制而不能享有股份分红是外嫁女及其家庭贫困的原因

〇被取消股份分红和福利外嫁女逐年上升（从1965年到2004年）

（一）样本分布略

（二）困境

自2005年全国人大两会和广东省人大两会后，以及2005年8月28日新通过修正的《中华人民共和国妇女权益保障法》12月1日施行后，上述调查人群中极少数解决或部分解决了股份股红分配问题，90％以上被调查人群至今仍陷在政府干预、行政复议、行政诉讼、侵权民事诉讼困境中，绝大多数立不了案，从调查人群中所了解的情况，当地法院不予立案，也可能是因为当地政府的行政干预，或外嫁女问题敏感的内部政策所影响。而对外嫁女所实行的所谓村民自治还在继续着。

由广东省妇联牵头组织的对《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>的规定》的修改是否正在进行或在征求意见，但对关心外嫁女财产权益保护的部分社会团体和关注、研究外嫁女权益保护的社会公民、专家、学者也许被关在了门外。

二、男女平等的理论研究与实证分析

（一）“外嫁女”是歧视已婚农村女性的新创造 

外嫁女通常被认为嫁到国外中国妇女。但是在中国，外嫁女是指农村已婚嫁出的妇女。而在广东， “外嫁女”是专指与外村农业户口人员、非农业户口人员或港澳台同胞、外籍人士结婚的农业户口的妇女。其含义已超出婚嫁的释义，而且将给外嫁女不仅带来失去土地而且将被剥夺股份分配分红权益的双重痛苦。而这一定义是广东省南海区人民政府南府【1998】133号文件对外嫁女的解释。

外嫁女是农村出嫁女中的一部分农村妇女。对已婚外嫁女的另类定义，不仅是指已婚对象不是本村的，其真正的词义是对妇女的歧视，对妇女的排斥，是对嫁出去的女，泼出去的水传统观念的人为延续，在农村转制和土地征用期间已成为被排挤、被剥夺财产权益的“理论”基础。这一定义直接影响了农村外嫁女及其子女的权利，使农村妇女及其子女的尊严低于同村的男社员。

人类的历史发展，伴随着男女不平等所创造的一些词语，如出嫁女，而不是出嫁男；如男娶女嫁，而不是女娶男嫁。但无论是今天的中国还是西方的先进国家，现在应该只仅仅是一个文字符号。而不应该成为歧视农村妇女的标准，但从上述调查样本分析中，可以看到在一些地区，外嫁女成了被歧视的根据。外嫁女因为被嫁，或已嫁的同时丧失了农村财产分配权，如经济改制股份股红的分配，土地征用补偿金，宅基地等依法应享有的权益。

（二）经济转制利益重新分配中排斥外嫁女是侵权行为

经济改革时期，农村经济转制中以性别为由排斥、歧视外嫁女，剥夺外嫁女依法应享有的股份股红权益，不仅侵犯外嫁女的婚姻自由权、劳动权、分配权、居住权，更重要的是直接侵害了外嫁女依法应享有的财产权益。农村经济转制不是村官对外嫁女的重新分配权、支配权，而是村官以村民自治为借口的侵权行为。

根据现行宪法及民事法律法规规定，外嫁女们被侵犯的股份股红权益，首先是依法应享有的财产权的被侵犯。是村委会和一部分村民排斥外嫁女的侵权行为。

（三）部分地区的村规民约违法

《村民委员会组织法》第16条第2款规定：村规民约不得违反宪法、法律和法规。从理论上分析，村规民约只是一种民间规范，如果违反法律法规的规定，政府有权对经济转制中侵害外嫁女的财产权益的违法行为给予制止；这也是法律赋予政府的职责。

当然，由于现行《村民委员会组织法》只规定了不得违反……，缺失了对违反者的法律责任的立法，给政府行政干预、行政工作带来一定的困难，但对一些地区发生的歧视、排斥农村外嫁女的财产权益的村规民约的制止，是考验我们的政府是否能将性别主流化纳入地方公共政策的制定之中。

（四）地方法规、实施办法、红头文件与国家性别平等法律的冲突

我国宪法及多部法律法规均规定了“男女平等”；我国还于1980年就签署了联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》；长期以来我们的司法也维护了男女平等的执法。

男女平等可以说是我国的基本国策，1954年以来及现行《宪法》都确立了男女平等的国策，1992年《妇女权益保障法》及相关法律法规都规定了男女平等的原则。因此外嫁女的权益应当受到法律的保护，目前并不是没有法律可以制约村民小组，或所谓的“村民自治”。

如《妇女权益保障法》第52条规定“侵害妇女的合法权益，造成财产损失或者其他损害的，应当依法赔偿或者承担其他民事责任”；即便是1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》第20条也明确规定了“村民会议，可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”、但“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”

根据（广东省妇联的）一项有关外嫁女的数字，截至2004年6月底，珠三角和肇庆9个地市，全部解决出嫁女及其子女的配股分红、批准宅基地、征地款分配、福利保障等权益的占50.23％和44.45％，部分解决的占21.36％和27.92％。从数字分析，还有近一半之多的外嫁女财产权益得不到法律保护。而根据调查，上述珠三角和肇庆9个地市还存在不少外嫁女的政策没有落实，权益没有得到保护。

外嫁女的财产权益被侵权问题可能会在一些地方存在，也可能是个案，也可能发生在少数地区，但为什么在农村经济转制之后的一些地区，特别是在广东富裕的珠江三角洲地区却大量发生外嫁女被侵权事件？

根据一份广东省妇联2005年资料反映，广东还有10万多外嫁女被侵权问题未得到解决或正在解决。其主要原因分析，可以认为，一些地区根据现行国家性别平等法律所制定的法律的实施办法、地方法规或红头文件却与现行宪法、中国妇女权益保障法等性别平等立法原则相冲突，成为解决外嫁女问题困境的瓶颈。

1、 地方规定的制定与现行性别平等法律法规的冲突。

如《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条的内容为：“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。”其立法原意是为了保护已婚农村妇女的财产权益，但由于规定的太具体，而超越了原性别平等法律的含义和所规定的范围，因此直接影响到已婚妇女本应享有的权益，一些地区的外嫁女因“规定”而有可能失去本应享有的合法权益。

从广东省部分地区法院，凡是适用上述十二条规定的判决，外嫁女都被判决不能享有与同村同等条件男社员同等的权益。

2、 公共政策（红头文件）的制定与现行性别平等法律法规的冲突

例如，南海区政府1998年133号文件是违反现行男女平等立法的红头文件。直接规定外嫁女该享有什么样的财产权，不该享有什么样的财产权，是对现行法律的误解，直接影响到外嫁女本应依法享有的股份分红财产权益的取得。如133号文件第三条：

（一）“外嫁女”本人及其子女的户口虽然仍在原村，但居住地不在原村，又没有承担村民义务的，其股权和福利待遇由股东代表大会确定。

（二）农村的农业户口妇女与外村、外地农业户口人员结婚，自结婚登记之日起一年内迁移户口的，可继续享受当年所在村的福利待遇，从第二年开始，由“外嫁女”丈夫的所在村依照法律法规规定给予本村村民同等待遇。

第十一条又直接规定了：各经济社与外嫁女签订了协议，采取一次性经济补偿解决股份、福利待遇问题的，仍按原协议规定执行。

如将133号文件与南海区的街道、镇以及一些乡村的村规民约对照，从区133号文件到1998年133号文件实行以后，所制定的村规民约有关外嫁女的规定是基本相似的。

又从南海区的一些外嫁女所反映的书面材料中，可以看到这样一个事实：1998年以前，这些外嫁女虽然结婚外嫁（指有分田耕田、承担义务的），但是她们仍有股份股红分。但因为133号文件的制定及落实，这些外嫁女们（指有分田耕田、承担义务的）原有的股份股红却被村规民约取消了。当然，1998年以后结婚的以及原来就因结婚外嫁（98年前）就被取消股份股红就更没有份了。

从以上事实，不难发现，这份红头文件是造成村规民约侵害外嫁女财产权益的主要原因；也是南海区政府为什么数次拒绝外嫁女们申请复议的原因；也是越来越多的外嫁女们不断上访的原因。

其次，2004年近百名南海区外嫁女们申请复议失败，2004年两百多名南海外嫁女民事侵权诉求被驳回，（佛山中院）民事诉讼败诉。申请再审至今还在南海区人民法院审理中。政府如果还以村规民约和历史上对妇女的歧视“男尊女卑“来“教育”外嫁女，并由政府出面要求外嫁女们接受出资购股的折衷方案，毫无疑问外嫁女们也不可能接受。由于各地出资购股标准不一，有3500元一股，4500元一股，5500元一股，甚至更高，外嫁女本来就因财产权益被剥夺和被歧视，因外嫁而生活贫困（指那些过去嫁给工人、居民、军人、外村农民），她们中的很多人是没有能力拿几万元来买股份的；

此外，国家法律规定她们本应享有的权益却要出资购股买回。这既不合理，更不合法。而不为被侵权的外嫁女所接受。

根据2004年9月南海区152份外嫁女抽样问卷调查分析，南海区外嫁女被取消股份分红和福利人数比例逐年上升（从1965年到2004年）

根据上述表格分析，1994年到2004，外嫁女被取消股份分红和福利的人数为115人，占75.1％；1965年到1993年外嫁女不能享有财产权益（含股份股红及福利）的人数为24人，占15.6％。前后对比可以说明，为什么男女平等的法律没有修改和取消，我国事实上男女平等的执行整体状况在不断进步，而在富裕的南海区农村转制中外嫁女的财产权益的丧失的比例却不断上升。无论是简单地以传统的男尊女卑，还是以所谓的村民自治排斥、限制外嫁女享有同村村民的同等的财产权益，是不能以简单的男尊女卑观念和村民自治为由解释。

（五）外嫁女维权观念的误区

由于历史的原因，妇女被歧视，但这并不是永远的历史，中国已基本做到了事实上的男女平等，因此：

1、 过于强调历史传统对妇女的歧视是不符合中国的国情；

其实中国男女平等的立法在五、六十年代就已基本实现，而现在反映在外嫁女方面的歧视。只是在部分富裕地区男女平等法律的失落。以及有法不依的反映。

2、 我国男女平等的法律是宪法所赋予，男女平等是中国的基本国策；

建国之初，1950年最先通过婚姻法的立法，确立了婚姻家庭中男女平等的理念，1954年宪法确立了“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的、和家庭的生活方面享有与男子平等的权利”，多次修正后的宪法以及现行宪法对男女平等的立法价值均给予了确认，之后1986年民法通则有关男女主体平等的规定以及1992年妇女权益保障法的出台，2005年8月28日的修正，增加了对农村妇女权益的保护，都可以证明中国的男女平等立法在世界范围内都是最先进的，因此经济改革开放的今天不能以牺牲外嫁女们的财产权益来创造经济繁荣；更不能以传统的对妇女的歧视或假以村规民约剥夺外嫁女们的合法财产权益。在珠江三角洲一些富裕地区，以村规民约不同程度的剥夺外嫁女的财产权益，是当今男女平等法律实施的失落。

（六）被剥夺股份股红分配等权益应是民事侵权。

其一，村民大会、村规民约根据《村民委员会组织法》第19条3款的规定应是讨论和决定对“村集体经济所得收益的使用”，而无权剥夺依据《农村土地承包法》等法律所赋予外嫁女们的财产权（股份股红分配、土地征用补偿金等）。村规民约的制订应不得违反宪法等法律的规定，否则侵犯的不仅仅是外嫁女们的财产权，还同时侵犯了外嫁女们的婚姻自由权及宪法赋予的人身应享有的权利。

其二，外嫁女们的财产权被侵权案件，其性质应是民事侵权。因此，应由人民法院受理，适用法律应是《宪法》及相关的法律法规，《民法通则》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》。而不是由政府出红头文件来解决。或者以行政管理另行制定侵犯外嫁女财产权益的公共政策。

其三，外嫁女财产权益一般应固化在原村。应该让妇女的土地及财产权利固化在她出嫁前原来的村单位，即转制前，当时土地发包和延包时期的土地承包所在地（家庭成员之一），那时有，那么死也不带走，就一直拥有这个权利；所涉及到的当地土地财产权益因征用、转制所产生的利益，由其与家庭成员共享，类似国有企业改制时工人所享有的原始股。但到了新的村单位，她就不再享有新村单位的权利，但可以按照新村的规定购买股份.，这样，财产权利更明确了。

根据80年代的资料，广东深圳等一些经济发达地区，曾有地方性的政策规定，农村妇女如嫁到丈夫所在农村可以分给股份股红，无论她是在原娘家所在地是否有分配股份股红，这是早期对农村出嫁妇女的的地方性政策关怀，没有理论根据。根据我国立法原则和国情，建议对因出嫁而迁徙的妇女或“嫁出”的男性社员均应在一个法律框架下，给予同等财产权益取得方式的同一规定。

研究报告中所说的维护外嫁女的财产权利，是专指维护她在原来土地承包所在村庄，本应享有与当地男社员同等的权利。

（七）关于司法救济与男女平等现行法律法规执行的研究

21世纪应是推动性别平等、经济公正、司法公平、社会正义的时代。

根据资料反映，农村转制期间不仅外嫁女股份股红财产权益被剥夺，甚至株连到她们的子女。从广东目前外嫁女被侵权的状况，以及从报道和资料反映，可以看到省委、政府、人大及各级法院对外嫁女权益被侵害问题的重视。

由于《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条对外嫁女的影响，地方政府制定的公共政策，如果不利于外嫁女的权益保护，以及司法救济对违反性别平等法律法规的村规民约的约束无法可依；必然造成司法救济滞后，因此，广东一些地区外嫁女失落的财产权益就无法得到保护。

广东省高院为了快速解决外嫁女的遗留问题，在总结了广州市中院等外嫁女问题调查及研究经验后，对外嫁女案件的司法救济制定了“三步走”程序，从行政干预－行政复议―法院两审终审制，但由于涉及司法干预的行政程序， “三步走”因涉及外嫁女被侵权案由的性质，大多数集体诉讼的案件不能立案。而少数涉及外嫁女户籍地和居住地不一致的两地情况个案，由于政府行政复议裁定书引用了《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条的内容，在该十二条未被修正和废止的情况下，而维持原行政复议的决定。致使全国人大的立法效力低于地方法律法规的规定。

如中山大学妇女性别研究中心法律援助部代理的佛山南海区、顺德区、广州芳村区、海珠区、中山区等地区近400多名外嫁女（除个别户籍、居住地两地原则，因外出打工等情况给予立案外），其他先后提起的行政复议、行政诉讼、民事侵权诉讼案件，除顺德区政府同意接受行政复议，希望协调外，其他提起的行政复议、诉讼程序至今均未得到回复（除南海区200多名民事侵权败诉申请再审案件外）。即便极少数个案胜诉，但仍执行困难。

从以上所调查的事实和个案实证分析，可以说在广东地区经济高速发展的同时，由于外嫁女的公共政策瑕疵和司法救济的滞后，并严重影响到外嫁女及其子女的人权和人的尊严。

更直接影响到她们的经济生活，使相当多的一部分外嫁女及其子女陷于贫困。

司法救济的滞后，已使现行男女平等法律法规得不到正确的执行。其次，人们希望能否确立司法独立审判，不受地方政府行政干预。

（八）外嫁女维权的方法和讨论。

（1）我们所有国人都应坚信男女平等立法的价值；相信社会正义和法律的公正；

（2）被侵权的外嫁女应学习法律，依法维权；

（3）修正《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》，废止或修改第十二条中

不利外嫁女合法权益的违宪条款；人民法院判决应以上位法作为判决依据。

（4）根据已修正的《中华人民共和国妇女权益保障法》第七条规定，确立了妇联法律上的地位，地方妇联即有责任团结各社会团体、非政府社会团体，做好维护妇女权益的工作，从 技能上提高关心妇女的能力和方法，听取各方的意见，共同推动社会发展。

（5） 政府推动发展经济的同时，应注意维护外嫁女的合法权益，共同建立社会主义新农村。

①制定公共政策应将社会性别纳入决策主流

②关心农村妇女，吸取外嫁女来参加会议，听取她们的意见；

③对村委干部进行法律培训；

④对原有资源和不同外嫁女被侵权情况的分析；

⑤对本地经济发展资源的分析；

⑥人口迁移与资源分配协调的研究。

中山大学妇女与性别研究中心法援部

 鲁英根据2004－2006年调查问卷个案及立法研究撰写

（其中图表吴彦制作） 

2006年5月20日

附：部分参考文献：

1、《农村土地承包（法律、司法解释导读与判例）》  黄松有主编    人民法院出版社

2、《法的价值理论》    卓泽渊著    人民出版社

3、《中国的贫富差距与政府控制》    朱光磊著     上海三联书店

4、《法律规范冲突的选择适用与漏洞填补》    孔祥俊著    人民法院出版社

5、《权利及其救济》  程燎原、王人伯著     山东人民出版社

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